1、72日本研究2023 年第 1 期日中原秋樱 刘宏松【内容摘要】2019 年，日本政府在国际场合主动提出日本的全球跨境数据流动方案，并加强与欧美的协调合作。振兴日本经济、提升国际话语权是日本推动跨境数据流动治理的两个主要动因，其主要参与方式分为国内与国际两个层面：国内推动制定“可信任的数据自由流动”（DFFT）战略,构建与数据自由流动相匹配的数据安全机制,倡议跨境数据流动的全球治理合作；国际上主动与欧美的数据治理规则进行协调，在 G20 机制中发起倡议并提出日本方案，建立以欧美日为中心的“数据流动圈”。尽管日本的数据流动治理已取得了一定的成效，但由于“可信任的数据自由流动”概念模糊，且与欧美难
2、以协调。此外，日本国内数字化发展缓慢，对跨境数据流动抱有戒心，这使得日本跨境数据流动仍面临政策难以执行且难以顺利将日本方案上升为全球方案等困境。【关键词】数据自由流动 日本数据治理 个人信息保护法 一般数据保护条例（GDPR）【中图分类号】F13/17 【文章编号】1003-4048(2023)01-0072-12【文献标识码】A 【DOI】10.16496/ki.rbyj.2023.01.007【基金项目】2022 年国家社会科学基金项目“全球经济治理改革新挑战与中国路径优化研究”（项目编号:22BGJ020）【作者简介】中原秋樱，上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生（上海 220240
3、）刘宏松，上海交通大学国际与公共事务学院教授（上海 220240）日本参与跨境数据流动治理：动因、路径与困境20 世纪 90 年代初，随着互联网的迅速发展，日本将产业数字化上升为国家战略。自 2000 年起发布了IT 基本法，并随着科技的进步不断改进日本在数字领域的发展战略。跨境数据流动有助于加速产业数字化转型，对提升日本在全球数字经济中的竞争力起着至关重要的作用。在瑞士洛桑国际管理发展学院（International Institute for Management Development，IMD）公布的全球数字竞争力排行榜中，日本排名 27，其中数据利用的排名为 63 名，远低于其他发达国
4、家。而日本的数据流动从 2018 年至 2019 年增长了 15%。1 2015 年以来随着互联网的普及，跨境数据流动增长了 45 倍，预计未来五年将再增长 9 倍。2与此同时，数据是一种无形的非竞争性的特殊资源，可以通过技术和法律手段使数据产生不同程度的排他性。日本早在 2013 年就发现数据的重要性，近年来加速推动跨境数据流动治理，并积极将日本方案推向世界。2018 年，日本政府发布世界最先进 IT 国家创造宣言官民数据利用推进基本计划。3在国际方面，2019 年日本时任首相安倍晋三提出“可信任的数据自由流动”（Data Free Flow With Trust,DFFT）概念，并呼吁创建
5、数据自由流通框架的“大阪轨道”。4同年，日本开始加强与欧美在跨境数据领域的合作，并于 2019经济研究73日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理：动因、路径与困境年与欧盟达成协议，认定日本符合欧盟的一般数据保护条例（General Data Protection Regulation,GDPR）的“充分性认定”（Adequacy Decision）条款，与美国达成日美数字贸易协定（U.S.-Japan Digital Trade Agreement）。5既有文献已对日本跨境数据流动展开相关研究。中国相关文献较少，研究基本集中分析日本推进数据流动的目的。如江天骄研究了日本参与跨国
6、数据流动的目的，认为日本并不满足仅仅参与数据流动的讨论，而是谋求主导全球规则的制定。6陈友俊则研究了数据治理对日本综合发展的作用，认为日本利用数据治理作为切入点构建大国的政治影响力，并将数据视为经济复苏的重要路径。7张晓磊的文章深入和系统地分析了推动跨境数据流动的目的逻辑及背后动因,认为强化数据流动治理是发展数字经济的重要手段，能够为日本数字产品的进出口贸易和贸易竞争力提供重要制度保障，以此对冲日本经济衰退风险。日本促进数据流动是因为要跳出资源不足的困境，改变传统贸易结构，利用数字化信息贸易对前者加以改善。8日本学者的研究内容相对更宽，涉及面广。如纳富史仁提出，日本一方面期待数据流通可以为促进
7、经济增长和创新做出贡献，但在规定数据流通范围和企业应遵守的规则方面仍存在模糊的部分，导致日本国民对数据流通抱有怀疑态度。9岩田一政指出日本政府应着力解决两个问题：一是要兼顾数据自由流动和个人隐私保护。隐私保护和数字服务的选择权属于个人，而不是平台与企业。政府需要明确个人的数据控制权并为大型科技企业制定数据共享指导方针。二是思考如何符合国家安全要求，促进跨境数据自由流动。目前全球对数据流通、数据保护和国家安全维护尚未达成共识。日本的跨境数据流通将面临其实施方针需要适应美国、欧盟、中国等国家情况。10日本提出的 DFFT 是作为推动多方合作的概念框架，由日美欧三方成立联盟，再推向其他国家，形成一个
8、大型的“数据池”。11城山英明则指出，尽管日本与欧美和中国相比数字流通规模较小，但日本已经成功地与欧盟达成充分性认定、与美国达成日美数字贸易协定、与中国在 RCEP 共同合作。12日本在欧美跨境数据政策存在差异的情况下协调政策，兼顾各方。长期对美欧开展政策协调，进行合作和博弈，并通过对外协调倒逼国内政策改革。13以往学者的研究主要停留在梳理日本数据流动政策与分析日本参与数据治理的动机，却对日本的数据治理没有进行多角度研究，目前看学者对日本的跨境数据治理的困境研究也比较少。基于这一情况，本文在以往研究的基础上从日本的数字战略背景出发，梳理日本政府在国内与全球层面上参与数据治理的动机，并分析日本数
9、据治理的困境与现状。一、日本参与跨境数据流动治理的动因（一）振兴日本经济日本一直以来都是全球自由贸易的受益者，目前日本国内的市场容量无法满足经济发展的要求，只有转向国外市场才能够持续经济运作。所以在全球经济衰退、保护主义盛行的情况下，日本依旧坚持全球自由贸易，加强经济伙伴协定(Economic Partnership Agreement,EPA)合作。越来越多的国家为了保护本国数据安全，选择数据本地化，对数据进行监管限制。企业为了传输数据不得不在各个国家或地区建立或运营数据中心，数据流动的限制会给国际贸易体系带来高昂的成本，也会阻碍国家的经济发展。数据作为一种无形的资产，只有在流动的情况下才能
10、创造价值。作为全球贸易的受益者，日本强调数据的流动性，只有最大程度地发挥数据的潜力才能够对日本数字产品的进出口贸易提供有利条件。日本提倡的数据流动主要侧重于产业数据，并没有想把个人数据、知识产权以及涉及国家安全的机密数据纳入到 DFFT 流通体制内。目前全球的数据主要掌握在知名互联网企业，日本在互联网企业方面不占优势，通过建立数据流动机制，可以使日本在劣势的情况下也能从美国四大互联网巨头企业“GAFA”(Google、Apple、Facebook、Amazon)和 中 国 三 大 互 联 网 巨 头 企 业“BAT”（Baidu、Alibaba、Tencent）等互联网企业中实现数据共享。另外
11、，日本有雄厚的制造业优势，制造业增加值占日本 GDP 的 20%。14然而，日本制造业的数据利用程度远低于美、英、德企业。15在制造74日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理：动因、路径与困境业的供应链中，日本虽然善于使用产品开发和设计的数据，但生产方面和销售、流通方面的数据利用处于劣势，面临着缺乏收集数据的方法、数据分析人才不足等问题。在制造业领域促成数据共享也能使日本的制造业获得更大的优势。促进数据的共享也是为了促进数字贸易，进而推动日本与外国的贸易。数字化可以帮助日本解决国内问题，改善国民生活质量。政府与民间的数据贡献和再利用，可以以更低的成本、更准确的方式延缓少子老龄化
12、的发展以及防范公共卫生问题的发生。例如，数字化可以提高企业的生产力，行政效率的提升可以解决劳动力不足的问题。另外，数字化也可以为日本带来远程办公、远程医疗等新生活方式，使住在偏远地区的老年人可以获得大城市的先进医疗服务，实现智慧养老。（二）提升日本国际话语权在全球经济治理体系拥有主导权意味着一国具有强大的实力。当今世界各国将参与全球经济治理作为一个参与权力博弈、塑造国家形象和展示本国实力、维护国家利益的手段。日本近年来一直强调要履行与世界大国相匹配的责任，为世界和平与稳定做出贡献，发挥更好的作用。作为世界第三经济大国，日本有能力推动实施全球经济治理机制，并为全球经济治理提供公共产品。日本希望通
13、过主动承担主导国责任，解决世界面临的问题，展示日本的实力和诚意，赢取成员国的好感，在国际社会中树立良好的国家形象，从经济大国成为真正的政治大国。20 世纪 70 年代，日本在参与全球治理时更多处于一个被动接受的角色，直到在 G7 主动提出核不扩散和环保等议题，才逐渐提高在全球治理体系中的地位，成为全球治理的积极参与角色。16然而，G20 逐渐取代了 G7 的地位，G7 一直是支撑日本国际地位最重要的外交支柱，一旦其被 G20取代，日本在全球治理的地位将从 1/7 下降为1/20。17日本专门将数据流动捆绑到 G20 的议题中，以便发挥日本在全球数据治理的参与和引导作用，提升日本在国际社会的地位
14、。随着数字化时代的到来，除了经济、军事等传统实力可以代表硬实力外，在网络空间的实力也成为一种衡量国家的硬实力标准。数据作为网络空间的重要要素之一，虽然日本在网络空间不具备中美的互联网优势，但是目前中美欧在数据流动管制方面存在意见分歧，如果日本可以在数据治理议题获得主导权，那么日本的网络实力可以赶超中美欧，增强日本的硬实力。目前跨境数据流动的全球治理处于规制多极化和美欧争夺数据流动控制权的两大发展趋势，存在制定者的偏好差异，各个国家未达成一致意见，且国际机制效力不足。例如，OECD 仅为全球数据治理提供一个指导方针，G20 没有强制执行机制，GATS（服务贸易总协定）内部条例相互矛盾、法律效力遭
15、到削弱。各国的意见不统一易受欧美两大规制体系的影响导致无法保持自身独立性，难以平衡数据保护和数据自由流动。18在全球数据规则空缺的情况下，参与国际规则的制定意味着在国际社会能够拥有一定的话语权。此外，日本一直将“自由、民主、人权、法制”价值观作为基础，强调加强与日本具有相同价值观的国家合作。19日本的数据治理理念是在受欧美的影响下逐步建立的，在各个国家争夺数据治理的规制权时，日本提出的 DFFT 也是为了与欧洲的 GDPR、美国的 CBPR 和中国的数据流动治理理念有所区别，以此展现日本的独特性。但是，日本也清楚制定规则离不开其他国家的支持，日本希望依旧能够与和日本具有相同价值观的欧美国家一同
16、合作，发挥主导作用，保持现有国际秩序。20尤其是日本认为中国采取的是“数据保护主义”，中国在数据治理中所采取的立场更多是保护本国数据，如果由中国获得数据治理的主导权，那么很有可能会偏离日本的偏好。21日本通过与偏好一致的国家建立自由开放的秩序，在一定程度上可以抑制中国参与全球数据治理的影响，以增加自身的国际影响力。日本目前与欧盟签署了日欧经济合作协定（EU-Japan Economic Partnership Agreement,EPA），确保了日本与欧盟之间的数据共享的可能性。日本目前在全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP）处 于 主 导 地位，只要英国加入，甚至美国也加入的话，那么75日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理：动因、路径与困境CPTTP 将会成为一个巨大的经济圈。通过多方面在区域组织渗透 DFFT，很有可能实现将 DFFT升级为国际规则。此外，日本一方面致力于开放数据流通，另一方面又提倡数据的安全性。日本总务
