1、废州社院學部2023年第2 期No.2 2023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOOFSOCIALISM州社会主义学院学报2023年第2 期（总第8 1期）比较视野中的专门协商机构谈火生摘要：发挥专门协商机构作用，是新时代人民政协的新使命。准确理解和把握这个新使命，对于推动这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型具有重要的理论和实践意义。本文将人民政协置于国际视野之中，从协商程序的设计、协商与决策的关系、协商的非政策功能等三个方面，对人民政协和国外专门协商机构进行比较，以期更好地认识人民政协的比较优势及其不足。在此基础上，提出进一步改进人民政协工作的政策建议：发挥
2、人民政协的独特优势，夯实专门协商机构的制度基础；深化人民政协理论研究，加强与国际学术界交流，讲好中国协商民主的精彩故事；借鉴国外专门协商机构的经验，进一步完善专门协商机构制度。关键词：人民政协；专门协商机构；协商程序；协商与决策；非政策功能中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：16 7 2-3 5 6 2（2 0 2 3）0 2-0 0 0 5-12在社会主义协商民主的理论和实践探索中，人民政协被赋予了专门协商机构的性质和功能。2014年9 月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立6 5 周年大会上的重要讲话中首次提出，人民政协是“专门协商机构”，强调“把协商民主贯穿履行职能全过程
3、”1。次年，中共中央印发的关于加强社会主义协商民主建设的意见强调“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，第一次将人民政协的这一性质定位写入党的文件 2 。自此，专门协商机构作为社会主义协商民主和人民政协研究领域的一个重要议题吸引了众多研究者的目光。问题的提出和研究对象的选择对于专门协商机构这一新的性质定位，学界已经展开了深人的研究。具体而言，既有研究在如下几个方面取得了较为丰硕的成果：第一，专门协商机构的基本性质和定位。陈惠丰将这一性质定位置于中国新型政党制度的背景下加以考察，认为中国政党制度不同于西方以竞争为特征的政党体制，而是以合作与协商为特征的新型政党制度，人民政协
4、作为专门协商机构是多党合作和政治协商的重要机构，具有不可替代的作用 3 。马雪松则将专门协商机构置于国家治理体系和治理能力现代化的格局中加以考察，收稿时间：2 0 2 3-0 3-12基金项目：本文系国家社会科学基金项目“完善人民政协专门协商机构制度研究”（项目编号：2 0 STA069）的阶段性成果。在本文写作过程中，清华大学2 0 18 级本科生朱益孝同学帮忙查阅和整理了相关资料，特此致谢！作者简介：谈火生，男，清华大学社会科学学院政治学系副教授。北京，10 0 0 8 4。6该州社院學郭2023年第2 期认为人民政协作为专门协商机构体现了中国特色社会主义民主政治的优势，应将人民政协政治协
5、商更好地纳人国家治理决策过程，发挥政治协商在国家治理中凝聚共识的功能 4。程竹汝和谈火生则强调专门协商机构在社会主义协商民主体系中的独特地位和作用。程竹汝认为，专门协商机构是针对人民政协在协商民主体系中独特地位的新概括5】。谈火生则进一步指出，作为专门协商机构，人民政协要加强与其他协商渠道衔接配合、推动社会主义协商民主体系建设不断完善；充分发挥其制度优势，推动协商与决策的有效衔接 6 。第二，专门协商机构建设的任务和成就。刘佳义从历史的角度梳理人民政协职能的发展，强调凝聚共识是人民政协的重要职能，应把握好“引”与“领”、“同”与“异”、“内”与“外”的关系。同时，要加强人民政协制度建设，完善制
6、度体系，丰富协商形式，健全协商程序 7 。朱步楼、宋雄伟和谈火生则关注专门协商机构民主监督职能的发挥，从认知、行动和支持三个维度部析了协商式监督不力的原因，并提出相应的政策建议 8。大量的研究将目光投向专门协商机构的制度运行，讨论提案办理协商、对口协商、专题协商、界别协商、远程协商等不同的协商形式及其程序 9 。谈火生、张月卓通过对十二届全国政协最重要的制度创新一一双周协商座谈会的系列研究，不仅揭示了专门协商机构的具体运行机制，而且将其置于比较的视野之中，凸显了人民政协在政策过程中的独特优势 10 。谈火生、于晓虹通过多案例比较，揭示了专门协商机构制度创新扩散的特点和机制，并在此基础上提炼出“
7、倡导一选择”型创新扩散模式 】第三，专门协商机构与其他协商渠道的衔接。专门协商机构与其他协商渠道的有效衔接是社会主义协商民主体系建设的题中应有之义。尤其是党的十九大以来，十三届全国政协和各地方政协在这方面进行了大量探索，涌现出丰富多彩的实践形态。刘佳义指出，“不建机构建机制”是推动政协协商与基层协商有效的重要特征和策略 12】。王国勤基于浙江经验探讨了构建市级政协“融协商”体系的框架与方法 13 周燕妮以某市人民政协参与基层治理实践为例，探讨了专门协商机构如何利用其制度优势，破解“集体行动”困境的难题 14综上，既有研究对专门协商机构的性质定位进行了比较深人的探讨，对近年来人民政协的制度建设和
8、制度创新也进行了广泛的研究，并试图从理论层面对之进行总结。尽管也有个别研究基于比较的视角，对专门协商机构的特色和优势进行了探讨，但多局限于将其与其他协商渠道进行比较，尚缺乏在更开阔的视野中将其与其他专门协商机构进行系统比较。事实上，专门协商机构这一术语的内涵和外延有广义和狭义之分。狭义的“专门协商机构”专指人民政协，这一术语是党中央对人民政协作出的新的综合性定位，鲜明标识了人民政协的民主性质、协商特征和专门属性，综合承载了人民政协的性质定位、职能定位、制度定位和工作定位15 。广义的“专门协商机构”则包括所有以协商为其专门职能的机构，从这个意义上讲，世界范围内专门从事协商活动或协商民主研究的组
9、织和机构亦可囊括其中。尽管它们在组织形式、协商活动的性质等方面与我国的人民政协存在诸多差异，但它们在不同文化背景下所开展的协商实践还是包含着许多共性的内容，它们在协商中所积累的经验和对协商的研究成果可以成为他山之石，为新时代人民政协的建设提供有益的参考。基于以上考虑，本文拟采用广义的专门协商机构定义，基于比较的视角，从协商程序的设计、协商与决策的关系、协商的非政策功能等方面，对人民政协和世界范围内其他的专门协商机构进行比较。一方面，在比较中进一步明确人民政协作为专门协商机构的比较优势；另一方面，在比较中借鉴其他专门协商机构的经验，为进一步完善人民政协制度提供参考。首先我们需要明确比较的对象。尽
10、管很多西方学者将议会作为协商民主的典范，但议会不是专门协商机构，协商只是其在履行自身职能的过程中所使用的基本手段，因此，本文不拟将其纳人专门协商机构的范畴。按照本文对专门协商机构的宽泛定义，国外的专门协商机构包括专门从该州社院學報2023年第2 期事协商民主研究以及专门从事协商活动的组织和机构。这些机构有的具备政府背景，有的没有政府背景；有的是政策导向，有的则不是政策导向。按照这两个标准，我们可以将其分为三种基本类型型（见表1）。表1国外专门协商机构类型政府背景是否(I)(I)是丹麦科技新民主进程中心、委员会规划小组政策导向()否国家议题论坛、斯坦福协商民主研究中心第I种类型的专门协商机构具有
11、政府背景且协商活动是政策导向的，属于这种类型的专门协商机构主要是丹麦科技委员会；第种类型的专门协商机构没有政府背景，但其协商活动是政策导向的，属于这种类型的专门协商机构主要包括新民主进程中心和规划小组等；第种类型的专门协商机构既没有政府背景，其协商活动也不是政策导向的，属于这种类型的专门协商机构主要包括国家议题论坛和斯坦福协商民主研究中心。其中，国家议题论坛更侧重于公民教育，它所讨论的议题涵盖面较广，从国家层面的议题到社区层面的议题均有涉及；斯坦福协商民主研究中心更关注协商民主理论研究。下面，我们对这五个国外专门协商机构的基本情况做一个简单介绍，为后文的讨论奠定基础。（1）丹麦科技委员会(Da
12、nish Board of Tech-nology)1986年，丹麦科技委员会根据丹麦议会的要求成立，现在由非营利性的基金会管理。其主要工作是接受丹麦议会的委托，就存在潜在风险或技术不确定性的科技议题开展协商。它的主要特点是通过扩大参与范围，将普通民众纳人决策评估过程，一方面，通过不同视角的交融，提高科技决策的水平；另一方面，通过充分的公共讨论，提高公众对科学技术相关政策的理解。成立30多年以来，丹麦科技委员会在协商民主研究和实践方面取得了丰硕的成果，开发了多种形式的协商民主方法，例如，有共识会议（ConsensusConference）、公民峰会（Citizen Summit）、欧洲说（Eu
13、rope Say）、愿景工作坊（ScenarioWork-shop）、参与式技术评估方法（ParticipatoryTech-nology Assessment Methods）、利益相关者工作坊（St a k e h o l d e r Wo r k s h o p）等。其中，共识会议、愿景工作坊等形式被广泛运用于世界各地的政策制定，在一些地区成为标准的协商民主流程。（2）新民主进程中心（CenterforNewDemo-cratic Process新民主进程中心原名为杰斐逊中心（Jeffer-sonCenter），19 7 4年由美国政治学家内德克罗斯比（NedCrosby）创立，于2 0
14、 0 2 年停止运营。其设计初衷是为了解决当时美国政治中存在的诸多问题，如政党操弄、政府决策过程的腐化、选举功能的失效，重建一种能够凸显理性和同理心的公共事务讨论和候选人评估制度。杰斐逊中心对协商民主的最大贡献，是参考美式陪审团制度发明了针对普通公民的公民陪审团（CitizenJu-ry）。截至2 0 0 2 年，该中心在美国举办了3 1场公民陪审团会议，在英国和澳大利亚等国家举办了200多场同类活动 16(3)规划小组(The Plan Cell)规划小组是19 7 0 年由德国的彼得迪内尔（Pe t e r D i e n e l）教授设计的一种协商民主模式，这一模式在具体操作方式上与公民
15、陪审团有颇多相似之处。但是，它与美国版本的公民陪审团之间有一个很大的差别：其协商议题大多由地方政府委托开展，也有少数议题由州和联邦机构委托 17 。而且，它一开始就和政府签订了一个响应契约，这个契约规定，政府必须考虑并正式回应规划小组的提议，即便不接受规划小组的倡议，也必须说明理由18 。规划小组和新民主进程中心是大众型协商民主实践最早的探索者，它们构建的协商形式对后来的专门协商机构产生了较大的影响。(4）国家议题论坛(National Issues Forum)国家议题论坛于19 8 1年由凯瑟琳基金会（K e t t e r i n g Fo u n d a t i o n）资助成立，这是
16、美国一个非营利性无党派组织，其基本目标是通过促进公8该州社院學郭2023年第2 期民参与重要社会问题的讨论来改善民主，推动民众超越肤浅而盲目的意见，走向成熟的公共判断。因此，通过协商实现公民教育是论坛的重要努力方向。该论坛成立后发展迅速，很快形成了一个全国性组织网络，在全美3 0 个州建立了3 3个培训中心，并与大量各种类型的组织建立了合作关系。仅19 9 3 年一年就运作了1440 个成年人项目、2 6 0 0 个高中生项目，有13 6 0 个社会组织参与其中，包括图书馆、教会和其他团体，他们利用论坛所提供的议题手册和方法开展协商活动 19（5）斯坦福协商民主研究中心（CenterforDeliberative Democracy斯坦福协商民主研究中心由詹姆斯菲什金（Ja m e s Fi s h k i n）创立。菲什金本人是协商民主理论的重要代表人物，他创立研究中心的目的就是将自己的理论付诸实践，通过协商民主改善美国民主的质量。尽管该中心在世界各地开展了10 0多场协商民主活动，但其实践最多的还是在美国本土。其中，有一个项目比较重要：民治项目（b y t h e p e o p
