1、85城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛摘要城镇开发边界内的特别用途区是以绿色资源保护与保留为导向的区域，目前对该区的规划编制与规划许可研究还不够深入，城市全要素、全类型管制目标尚未达成。立足特别用途区的发展内涵，以提升绿色资源服务价值、保障城市健康发展为管制目标，依据规划运行规律，基于技术与管理逻辑，系统探讨特别用途区规划编制与规划许可两个关键环节，初步构建特别用途区规划编制体系和规划许可框架，深化、细化市级国土空间总体规划向下传导的相关内容，以期指导特
2、别用途区空间规划实践，丰富国土空间用途管制研究，促进绿色资源有效保护。关键词特别用途区；规划编制技术；规划许可管理；绿色资源服务文章编号1006-0022(2023)07-0085-09中图分类号TU984.18文献标识码A引文格式胡钫，张继刚，叶林，等 城市特别用途区的发展内涵与空间管制：基于规划编制与规划许可的逻辑J 规划师，2023(7)：85-93Development Connotation and Spatial Governance of Special Purpose Area:Based on the Logic of Planning Preparation and Pla
3、nning Permission/HU Fang,ZHANG Jigang,YE Lin,YAN Wentao Abstract Special purpose area(SPA)refers to the protected and preserved green area within urban development boundary.Relevant planning techniques and administration need to be further researched for all elements control.Based on the development
4、 connotation of SPA,green resource service and healthy urban development visions shall be established;based on the technical and administrative logics,the planning compilation and planning permission procedures are studied and a primary planning framework is established.The detailed content of city
5、level territorial space master planning to be conducted in lower plans are formulated to better guide SPA planning practice,enrich territorial space governance research,and promote effective preservation of green resources.Key words special purpose area;planning compilation technique;planning permis
6、sion management;green resource service 位于城镇建设区与乡村地区之间，是空间管制措施从城镇建设空间向非建设空间延伸的区域2，具有建设与非建设“二元”协同规划管制的典型特征。特别用途区规划属于专项规划，尽管相关规划成果和实践已获得广泛认可，但是在国土空间规划体系下，业内对特别用途区的内涵认识不完整，对该区域的规划编制和规划许可研究还不够深入。依据国土空间规划运行“四大体系”，本文立足于规划编制审批体系，从规划编制和规划许可两方面对特别用途区规划管制思路进行系统探讨，以期明晰该区域的规划技术路径和管理策略，明确用途管制方式，深化和拓展特别用途区在“五级三类四体
7、系”的国土空间规划体系中，市级国土空间规划是“承上启下”的关键环节，需要发挥上下传导和地方治理的双重效用，是地方建设的行动指南1。市级国土空间总体规划编制指南(试行)(以下简称市级指南)将城镇开发边界内的区域划分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三大板块，其中对特别用途区的构成、功能、管控措施等均有明确要求。特别用途区是城镇开发边界内的绿色资源富集区，具有极高的生态、美学、人文、经济、生活和社会价值，是践行公园城市和绿色发展理念的重要空间载体。该区基金项目作者简介县域快速发展地区典型村镇建设用地扩张的预测预警方法(LMEE-KF2021005)胡钫，高级工程师，重庆大学建筑规划设计研
8、究总院有限公司规划一分院副院长、总工程师。张继刚，博士，四川大学建筑与环境学院、自然资源部国土空间规划监测评估预警重点实验室(401147)副教授。叶林，通信作者，博士，重庆大学建筑城规学院规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室副教授。颜文涛，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。86第 39 卷2023 年第 7 期 领域的相关研究，充分释放绿色资源服务价值。1特别用途区的发展内涵“特别用途区”概念源于基本生态控制区、环城生态区(绿带)、非建设用地、绿化隔离带等实践。2019 年出台的市县国土空间规划分区与用途分类指南(试行)(以下简称分区分类指南)指出，特别用途区是城镇开发边界
9、内，与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、历史文化保护等地域空间。所谓“特别”，是指相较于集中建设区，该区域是城镇开发边界内最主要的、以绿色环境为主的限制建设区(排除开发性和集中建设)，是典型的城市公共资源。作为城镇开发边界内的特殊空间，特别用途区在以往的城市总体规划编制中并未获得足够的重视。尽管2006年颁布的城市规划编制办法要求城市总体规划应“研究中心城区空间增长边界”，但是对增长边界内、建设用地外的区域如何用、如何管没有做出具体阐释。各地在执行中“各行其是”，导致了无序发展、功能不合理、资源损耗、效率低下、“公地悲剧”等一系列问题。对此，应从以下 5 个视角把握特别用途区的发展内
10、涵(图1)。1.1法理地位：相关规定隐含着不确定性中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确指出，城镇开发边界内应实行“详细规划规划许可”的管制方式，这表明特别用途区的规划编制和监督管理应与集中建设区实现高度统一，这是城镇开发边界内全覆盖协调治理的前置条件。市级指南也细化了这一要求，对特别用途区内的建设方式(如禁止城镇集中建设行为、建设用地总量控制、不新增非必要的城镇建设用地)和边界调整做出强制性规定，并要求将特别用途区纳入规划监测评估预警管理系统实施动态监管。但市级指南并未要求各城市必须划定特别用途区，仅模糊指出根据规划管理需求，各城市可将需划入城镇开发边界内的重点地区整
11、合为特别用途区。这给予了各地较大的裁量空间，也体现出特别用途区的地位尴尬，能否真正落地存在很大的不确定性。事实上，由于多种原因，部分区域(如上海、深圳、北京丰台区)的国土空间规划成果公示文件显示并未划设特别用途区，而是在集中建设区外围设置“生态保留地”“自然生态空间”“生态混合区”等空间类型代之。1.2现实困局：多维问题诱发系统性冲突特别用途区面临自然社会经济多维问题：资源问题。区内用地和设施类型构成复杂、更替频繁，绿色资源(林地、草地、湿地、水域、耕地等)和建设用地(农业设施、居住、交通运输、公用设施、工矿用地等)混杂。功能问题。区内生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然保育和历史文化保护等功能
12、区相互嵌套。空间问题。承载各种建设与非建设空间管制诉求，管制范围重叠，管控规则各异。权利束问题。涉及政府、市场、社会相关利益者等主体，产权结构复杂。管理事权问题。上级政府、城市政府、区、街道、村等事权主体之间权责划分不清，协调不易。特别用途区的人地矛盾突出、多重问题叠合导致该区域长期缺乏有效管控，往往引发资源过度损耗的“公地悲剧”，或资源闲置浪费的“反公地悲剧”。1.3建设目标：提升绿色服务保障城市发展市级指南与分区分类指南要求特别用途区建设实现三大目标。一是“完善城镇功能”，核心是“城绿共荣”。绿色资源持续为城市提供供给、调节、文化和支持等正外部性服务。相较于远郊区的功能服务，特别用途区提供
13、的服务与城市居民福祉关联密切，对城市的健康、安全、韧性发展有重要影响。二是“提升人居环境品质”，核心是“以人为本”。通过构建高品质绿色空间体系，搭建良好的蓝绿空间网络，促进生态本底与集中建设区高度耦合，以形成“绿色营城”的城市发展模式，改善城市物理环境质量，承载多元文化场景，鼓励市民践行健康生活方式，推动形成绿色低碳生产方式。三是“保持开发边界的完整性”，核心是“时空有序”。这要求：空间完整，城镇开发边界划定指南(试行)(以下简称划定指南)指出，特别用途区界线要囊括“对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的”山、水、林、田、湖、草、沙等资源要素富集区域；时序完整，要兼顾城市功能和空
14、间格局的近远期动态调整，将在规划期内不进行规划建设也不改变现状的空间一并纳入管控；规模完整，做到应划尽划，但面积不宜过大，通常城镇开发边界围合面积不宜超过城镇集中建设区面积的1.5倍。1.4规划管控：刚柔并济应对双重矛盾根据市级国土空间总体规划对城市空间的配置要求，特别用途区虽然位于城镇开发边界内，但是不得承载集中开发建设活动，主要承担自然生态涵养和图 1特别用途区的发展内涵87城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛防护隔离功能。在这个意义上，特别用途区已然成为限制城镇建设蔓延的第一道防线。但制度设计导致该区域的职能与区位错配，产生保护型职能与
15、开发型区位不匹配的矛盾。同时，该区域内汇集了众多基础设施、邻避设施，分布了大量分散型城郊村及一二产用地，面临着城市扩张的侵蚀，以及部分与全局利益的冲突、外扩与理性收缩的矛盾。保护型职能和理性收缩是市级国土空间自上而下的刚性要求，开发型区位和外扩是地方内生动力及权力主体自下而上的诉求。因此，应在管制规划和政策制定中保留足够的弹性，充分考虑结构混合、功能混合和用地混合的可能性，建构底线约束与激励引导相结合的新机制。1.5用途管制：技术与管理协同闭环管制统一规划、统一用途、统一事权是当前国土空间用途管制制度建设的重要任务。用途管制需要一系列法定规划和各级事权主体来承载落实，通过规划编制、规划许可、实
16、施监督三大环节构建全过程闭环管制体系(图 2)。三大环节的协同可以理顺资源、功能、空间、用途之间的逻辑关系，实现国土空间规划资源总量管控国土空间用途管制的联动。市级国土空间总体规划服务于地方空间治理目标，着眼于落地操作，要求编制与许可必须相契合3，按照“详细规划+规划许可”的管制方式整合规划技术逻辑与管理逻辑，只有这样才能推动总体规划真正落地实施，化解“公地悲剧”与“反公地悲剧”，获得绿色资源的最优外部性服务。2特别用途区规划编制的技术逻辑本文所提的“规划编制”是基于市级国土空间总体规划中的中心城区规划体系，提取与特别用途区紧密相关的并进行延展深化后的技术内容。市级指南要求中心城区规划落实四大任务：图 2特别用途区国土空间管制框架图图 3特别用途区规划编制的技术逻辑框架图界定中心城区保护与开发结构；传导生态保护红线等各类管控底线；划定城镇开发边界；确定管制分区范围，实施用途管制和规模控制。以四大任务为主线，围绕内涵辨识，可建立特别用途区规划技术逻辑框架(图 3)。2.1研判边界与规模，界定空间底盘设定边界和规模上限是为了框定城镇建设管理的事权范围。特别用途区并非城镇开发边界与城镇集中建
