1、 环境规划管理 从“命令控制”到“市场调节”的环境管制模式研究及启示以美国酸雨治理为例韩毅，王瑶（辽宁大学经济学院，沈阳110136）摘要：美国酸雨治理模式的变迁过程在美国乃至世界环境与经济史上均具有典型意义。随着 1990 年“酸雨计划”的出台，美国完成了酸雨治理由“命令控制”向“市场调节”模式的转变，也为世界各国在探索经济发展与环境污染治理的问题上提供了一个历史“范式”。在对美国酸雨治理模式的演变过程进行阶段性历史分析的基础上，从 2 种典型的环境管制模式的主要特征入手，阐释“命令控制”模式最终被“市场调节”模式所取代的必然性，对于研究我国环境管制模式的转型问题具有重要意义。关键词：美国；
2、空气污染治理模式；酸雨治理；“命令控制”；“市场调节”中图分类号：X517文献标志码：ADOI：10.16803/ki.issn.10046216.2022070053Research and enlightment of the environmental regulation model from“command-and-control”to“market-based instrument”AcasestudyofthehistoricaltransitionofacidrainregulationmodelintheUnitedStatesHANYi，WANGYao（SchoolofEc
3、onomicsLiaoningUniversity,Shenyang110136,China）Abstract：The transition of the acid rain regulation model in the United States has typical significance both in theenvironmental history and economic history of the United States and even the world.With the enactment of the“Acid RainProgram”in1990,theUn
4、itedStatescompletedthetransitionofacidrainregulationfroma“command-and-control”modeltoa“market-basedinstrument”modelandprovidedahistorical“paradigm”forcountriesaroundtheworldtobalanceeconomicdevelopmentandenvironmentalregulation.ThetransitionofacidrainregulationmodelsintheUnitedStateswasanalyzedfroma
5、phased historical point.The main characteristics of two typical environmental regulations models were identified,and theinevitabilityofthe“command-control”modelbeingreplacedbythe“market-basedinstrument”modelwasexplained.Ithasgreatsignificancetostudythetransitionofenvironmentalregulationmodelsinourco
6、untry.Keywords：theUnitedStates；airpollutioncontrolmodel；acidrainregulation；command-and-control；market-basedinstrumentCLC number：X517作为由空气污染引发的全球性灾难之一，酸雨被认为是当今最严重的一种跨境环境问题1。酸雨问题主要源于工业化石燃料的燃烧（产生 SO2）和汽车尾气的排放（产生 NOx）1，因此，人们治理酸雨的主要方法就是限制 SO2和 NOx等酸性污染物的产生。早在工业革命时期，酸雨问题就已经在美国出现，但直到 1970 年以前都未曾受到应有的关注，只是被
7、用来反映空气质量状况的一项指标。随着1972 年在瑞典斯德哥尔摩举行的“联合国人类环境会议”上被首次报道，加之酸雨危机愈演愈烈，美国从联邦政府层面，开始了对酸雨治理模式的探索之路。收稿日期：20220730录用日期：20221008基金项目：国家社会科学基金重大项目（18ZDA174）作者简介：韩毅（1958），男，博士、博导、教授。研究方向：经济史、新制度经济学。E-mail：引用格式：韩毅，王瑶.从“命令控制”到“市场调节”的环境管制模式研究及启示以美国酸雨治理为例J.环境保护科学，2023，49（4）：2632.第 49 卷第 4 期2023 年 8月EnvironmentalProte
8、ctionScienceVol.49No.4Aug.2023 1 2 种酸雨治理模式的主要特征在当今酸雨治理领域中，命令控制（Command-and-Control，CAC）和“市场调节”（Market-BasedInstrument,MBI）是 2 种最具代表性的环境管制模式，美国完成由前者到后者的转型历经了二十余载。鉴于这 2 种模式在构成要素及运作机制等方面具有本质性的区别，在此，以酸雨治理实践为例，从实施主体、动力来源和运行机制 3 个方面，首先对 2 种模式的主要特征加以阐释。1.1 酸雨治理模式的实施主体酸雨治理模式的实施主体，是指对酸雨进行治理的行为主体，它承担着酸雨治理的责任，
9、并被赋予实施治理的相应权力。实施主体对酸雨治理的主观认知和态度，及对酸雨进行治理的能力，都会对酸雨治理的客观效果产生重要影响。命令控制模式的实施主体主要是国家机构（包括：行政、立法和司法 3 个组成部分），它们借助其在公共事务管理中法定的权力和权威，以发布酸雨管制命令、制定酸雨防治法规、设定 SO2排放标准、开展对排污单位的监督审查等方式，实施对酸雨的治理。市场调节模式则通过将酸雨治理的环境成本与企业的经济利益相挂钩的方式，将酸雨治理的行为主体由国家机构转向企业。受经济利益的驱使，企业会自发地依据其自身经营的成本和收益状况，灵活地做出“污染多少，治理多少”的选择，而不必受制于环境监管者设定的酸
10、雨管制模式。1.2 酸雨治理模式的动力来源酸雨治理模式的动力来源，是指推动酸雨治理模式得以实施的主要动因和激励因素，它在很大程度上影响到酸雨治理主体的积极性和努力程度。命令控制模式的动力来源，是在世界环保运动蓬勃兴起与美国国内环境污染日益严峻的背景下，国家机构对于本国经济、社会发展，特别是环境保护事业所必须担负的责任、义务和职能。市场调节模式的动力来源，则是市场运行中成本收益衡量下的经济效益。在市场调节模式中，市场之所以能够发挥作用的关键在于其借助一些经济激励措施，将企业治理酸雨的费用内化到其经济运行的成本当中。为了花费最少的治污成本换取最大的经济效益，企业便会想方设法地减少污染排放。因此，较
11、之命令控制模式，市场调节模式在酸雨治理的过程中会呈现出更加灵活、自觉的特点。1.3 酸雨治理模式的运行机制酸雨治理模式的运行机制，是指推动酸雨治理模式运行并发挥作用的逻辑、程序、方式与路径，它随酸雨治理模式中其他要素所产生的变化而变化，直接决定了某一酸雨治理模式的具体表现形态。命令控制模式依靠国家机构的行政和法律手段，以外部约束的方式对致使酸雨产生的排污企业实施最直接的管控。在这一过程中，国家机构首先需要通过立法手段界定法律所允许的 SO2等酸性污染物的最大排放量，然后再借助行政手段对那些超过最大排放量的行为施以惩罚。由于该模式的运行建立在各种严格的酸雨管制标准和严厉的行政处罚措施基础之上，因
12、此实施主体对于各企业排污信息的掌握尤为重要。市场调节模式则主要依靠经济和市场手段，以内在约束的方式对致使酸雨产生的排污企业实施间接性管控。为了充分调动企业治理酸雨的积极性，在制定总体的 SO2减排目标后，环境监管者会借助一些经济激励措施，以经济诱导环保的方式将企业治理酸雨的责任与其追求经济效益的动机结合起来，以此来促使其自发地采取一些酸雨治理措施。由于该模式的运行依靠市场经济的自我调节机制，因此合理恰当的经济激励措施是其得以有效运转的重要保障。2 美国酸雨治理的“命令控制”时期（19701990 年）20 世纪 70 年代以前是美国酸雨治理的“无政府时代”。彼时，以联邦政府为主的国家机构对于国
13、内酸雨乃至空气污染问题并未施加过多的干预。而后，随着酸雨等跨境污染问题愈发严峻，各州和地方政府的“画地为牢”式治理方式，以及民间环保运动的“分散性”弊端日显。美国最终于1970 年伴随国家环境政策法的实施确立了以国家管制为主要特征的命令控制模式，并由此开启了借助行政、立法和司法手段共同管制空气污染的“命令控制”时期。第4期韩毅等：从“命令控制”到“市场调节”的环境管制模式研究及启示以美国酸雨治理为例27 2.1 实施主体“命令控制”时期美国治理酸雨的主体是以美国联邦政府为主的国家机构既包括一般意义上以总统为首的行政机构，还包括以国会为代表的立法机构和以联邦法院为代表的司法机构。在国家机构的三方
14、实施主体中，起主导性作用的是以总统为首的行政机构。1970 年，尼克松政府开启了以联邦政府的名义就每年所需要解决的环境问题向国会提交咨文的先例2，还特别成立了以美国环保局为代表的专门性环境管制机构。自此，“环境保护不再仅仅是各州和地方政府的职能，美国联邦政府开始承担起对环境保护的主要领导责任”3。国会作为各方利益集团相互博弈的场所，也在此期间表现出强烈的环保价值取向。一般而言，在参众两院表决时，民主党人支持环保的热情要远高于共和党人。在民主党人掌控着参众两院多数席位的 70 年代，国会先后于 1970 和 1977 年 2 次修订清洁空气法。联邦法院虽然没有像上述主体的态度倾向那样明显，但在总
15、统和国会这两大利益主体的共同影响下，其作为宪政秩序维护者的形象，在不损害宪法效力的情况下也是会考虑到维护联邦政府和国会的权威，从而向环保势力一方倾斜的。由此可见，在美国治理酸雨的命令控制模式中，尽管作为共同实施主体的三大部门行使权力的领域各不相同，但其在此时期内支持美国酸雨治理的态度却是基本趋于一致的。2.2 动力来源20 世纪 70 年代是美国酸雨问题的全面爆发时期，也是命令控制模式的高度发展时期，其发展的主要动因在于国家机构承担环保责任的需要。从 1970 年 1 月 1 日国家环境政策法正式生效的那一刻起，美国进入到了“环境保护的十年”。这一时期，无论是国家机构对于环境污染问题的重视程度
16、，还是在出台环保政策的数量和水平上，都较之前有了显著提高。与此同时，美国的酸雨现象在 70 年代初期愈发严峻，甚至已损害到美国国家的经济利益和人民的生活质量乃至生命安全。在此影响下，特别是在热衷于环保的民主党人占参众两院多数席位的 70 年代，作为“最具有政治责任感的联邦机构”4，国会和各州议会首先应承担起作为国家立法机构的重大使命通过环境立法的方式对酸雨问题实施管控。鉴于酸雨问题不仅是一个环境问题，更是一个国际关系问题一方面，它涉及美国与邻国加拿大之间在共同应对跨境空气污染问题时进行的合作与博弈；另一方面，在国内环保运动高涨和经济下行压力增大的背景下，作为国家机构的核心组成部分，联邦政府也需要向公众对其所必须承担的环保责任作出积极回应，以求弥补在经济问题上损伤的政治权威。特别是酸雨本就是一个跨境性质的空气污染问题，污染程度的加深使得各州与地区之间各自治污的状态逐渐被打破，在环境产权界定不清晰的情况下，市场的自发调节机制只会使污染者的“搭便车”行为愈演愈烈。因此，无论是出于环境质量改善的目的，还是出于国家机构所必须担负的环保责任的考量，都迫切需要联邦从国家政治层面对酸雨问题加以协调和管
