1、甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理党建赋能与分离均衡：新时代基层治理创新激活的驱动机制何得桂夏美鑫（西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心，陕西杨凌712100）【摘要】创新和完善基层治理是党建引领中国式现代化的应有之义。既有研究主要关注创新扩散及其 影响，而对基层治理创新行为驱动机制的关注有待加强。本文对陕西省安康市汉阴县基层治理创新行为 的考察发现，新时代我国基层治理创新激活主要以党建赋能和分离均衡为实现路径与机制。与政治赋能 相比，党建赋能通过政治、组织、技术三个维度要素的赋能分别强化思想引领机制、统合联动机制以及信 息共享机制，从而激发制度活力、激活基层经验。治理创
2、新实践中的分离均衡通过正向激励与逆向鞭策 分别实现积极强化机制和反馈调节机制，使基层组织和党员干部既要有所作为又注重适度有为，进而增 进治理创新的合力。强化赋能、正向激励与科学约束三者相互支撑、互为促进;基于全过程赋能、全方位 激励和全要素约束以实现制度创新、经验扩散和干部作为，进而共同驱动基层治理创新激活。【关键词】党建赋能；分离均衡;基层治理创新；中国式现代化;驱动机制【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号1009-4 997（2022）06-0098-12变革创新是推动人类社会发展的根本动力O 中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，鼓 励地方、基层、群众解放思想、积极探索推动
3、顶层设计和基层探索良性互动、有机结合叫加强 和创新社会治理，是新时代高质量发展的重要保 障。党的二十大报告强调，“健全共建共治共享的 社会治理制度,提升社会治理效能。”即中国的最 大国情就是中国共产党的领导。”冋顶层设计与基 层探索的相统一关乎高效能治理、高质量发展以 及高品质生活。如何在党建引领下加强和创新基 层治理,更好地推动国家治理现代化，是中国式现 代化进程中的重要课题。基层社会治理的制度环 境有所不同，但是各种创新行为层出不穷。溯其 源头,基层治理创新行为何以能够产生？新时代 如何驱动基层治理创新激活？本文试图就此展开 探讨。一、既有研究进展及其限度基层处于我国行政体系末端，通常包括
4、县（区）、乡镇（街道）与城乡社区。基层社会语境下 的创新可被定义为“地方政府首次采纳的政策或 项目”叫 基层治理创新是基层社会通过制度建设 与改革创新，以增进民生福祉为目标，提升基层社 会治理效能的新做法、新实践和新经验叫既有研 究成果主要涉及理论、运行逻辑和实践路径方面。收稿日期:2022-10-11作者简介:何得桂，西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心教授、博士生导师，研究方向：公共政策与地方治 理；夏美鑫，西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心硕士研究生，研究方向：社会治理与乡村 振兴。基金项目：国家社会科学基金重点项目“乡村振兴聋景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究（2
5、2AZZ006）。-98-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理（一）理论层面基层治理创新与中央政府的制度调整、政策 工具和激励导向密切关联。在单一制国家结构形 式下,我国基层政府创新行为受到中央政府深刻 影响。既有研究主要涉及:其一，权力下沉视角。改革开放以来，我国总体性制度安排冋以及国家与 社会一体同构的状态逐步改善，从而促进地方政 府权力激活、发挥积极作用；注重通过调整条块关 系来有效实现集权和分权策略运行P,从而达成央 地之间集权监督和放权激活的动态平衡。其二，治理实验视角。基于高层级政府的鼓励和支持,地方政府获得较多自主权,积极开展各种政策实 验或进行政策试点。治理实验有
6、助于克服“乌卡”时代的复杂性、易变性、模糊性和不确定性叫要完 善与扩展公共政策,积极构建央地联合的学习共 同体基层政府创新行为是治理实验的集中体 现。政策试点区域通常获得更多要素资源和政策 空间，由此政策试点成为新的竞争目标,进而促进 地方政府创新与竞争的紧密结合。其三,地方竞 争视角。中央政府实行政治集权、经济分权的策 略，促进中国经济高速发展和提升全要素生产 率问。基于向上负责的逻辑往往导致晋升考核制 度成为强有力的行政型激励且影响地方官员行为 偏好叩，从而诞生以地区经济发展质量换取晋升 机会的管理模式。中央以此调动地方的创新积极 性。学界以政府企业家凹、晋升锦标赛W等理论或 概念描述地方
7、政府积极作为或相互竞争行为。上 述视角统合之下，中央政府权力下沉，以晋升激 励、行政问责等制度机制激发地方政府活力，通过 压力型体制网实现目标引导与意志传递；地方政 府向上负责，在争取资源的同时接受监督;当中央 政府以治理创新为主要发展目标时，地方政府将 把注意力分配到治理创新领域，且形成竞争态势。（二）运行逻辑秦汉以来，我国治理体制主要属于官治与民 治的结合体,但不同历史时期的地方治理单位与 行政官僚体系有所不同。新中国成立后，城市基 层治理体制完成单位制一街居制一社区制的转型 发展问。我国改革开放以来，乡村治理体制可归 纳为“乡政村治”两，目前演变为“半乡政村治”格 局呵。城乡基层治理转型
8、以及城乡融合发展态势 为基层治理创新创造了自主性治理空间以及规模 适度的治理单位，反映出国家一社会关系框架下 基层社会由管理到服务、由控制到互动、由单向治 理到官民共治的运行逻辑变化阴,基层治理创新 空间得以拓展。与此同时,基层与地方的创新扩 散现象不断涌现。所谓创新扩散是指“创新传播 的过程，包括新思想在特定社会系统中的交 流”凹。扩散机制是联结创新扩散起源和结果的 中介过程，涉及政策被采纳的具体方式,包括模 仿、学习、竞争与强制四种路径。基于不同机制 建构相应的创新扩散模型,例如区域扩散模型、垂 直影响模型、全国互动模型以及先行-跟进模 型凶。此外,基于西方国家政策经验总结出的扩 散模型对
9、中国式治理创新的解释力较为有限。在 反理论嵌套“冷思考”下,我国基层社会治理创新 面临个体化、组织性与制度性的障碍鬥部分创新 主体陷入数量、声誉、工程的窠臼，形成创新目 的与手段的倒置网、资源浪费和绩效低下閃、重视 政策制定而轻视执行落实的“伪创新”悶，进而导 致基层组织负担加重且公共资源浪费，影响到群 众认同感并蚀耗社会信任。这需要科学合理的机 制驱动基层治理创新，进而提升治理创新的持续 性和有效性。（三）实践路径中央农办、农业农村部等单位于20192022 年先后推介四批次共123项全国乡村治理典型案 例。它们是善治乡村的重要代表，反映乡村治理 创新的有益做法与发展趋势。基于治理创新实 践
10、,既有研究主要探讨如下方面:其一，注重治理 体制创新。聚焦村民自治制度的改革创新，并将 其作为乡村基层社会治理的基本组织架构旳。有 的地方以村级党组织为核心、村民委员会为执行 主体、村民代表大会为决策主体、村级集体经济组 织为支撑、村务监督委员会为监督主体以及社会 组织为补充，从而建构“六位一体”的基层治理平 台悶。这理顺并完善了基层群众自治机制，以村 干部和村级组织权力清单、责任清单的推行来更 好地压实治理主体责任。其二，重视治理机制创 新。健全党领共治体制下的多元主体互动机制，-99-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理构建多元治理主体自由平等地表达意见、参与决 策、开展监督
11、的格局。天津市宝区创新实施“六步决策法”,充分调动党员、干部和群众参政议 政的积极性和主动性;海南省琼海市注重运用“四 级化事法”实现户联系、组协调、村处理、云化解；江苏省南通市海门区探索推行“四民工作1+1”，即 畅通民情、恳谈民议、代理民事、帮扶民困;江西省 铅山县着力打通基层治理末梢，以村民小组为主 体进行“微单元”治理。其三,突出治理技术革新。信息化全面渗入基层社会,治理主体普遍采用新 的方法或技术工具。例如，有的地方采用积分制 治理，以治理技术创新的方法来引导群众积极参 与文明乡村建设和微小腐败监督;浙江省桐乡市 乌镇建构“乌镇管家”云治理平台，以创新技术工 具更好地推进数字乡村建设
12、。既有研究具有重要价值,但是还存在一定的 局限性。第一，既有研究主要关注创新扩散及其 结果,而对于创新行为的产生及其驱动机制的剖 析与理论表达还有待加强。第二,办好当代中国 的事情,关键在中国共产党,基层治理创新激活也 不例外。既有研究成果聚焦基层治理创新行为，但是基于党建赋能激活与治理能力提升的分析还 不够。第三，既有研究关于创新行为本身的探讨 还不够充分,也相对缺乏激励与约束相结合的视 野以及创新行为多维度的剖析与重构。基于上述 分析和判断,本文将以陕西省安康市汉阴县治理 创新实践为例,基于治理创新推动基层治理现代 化的需要,构建基层治理创新激活新的分析框架，着重研究基层治理创新激活的驱动
13、机制,试图丰 富既有研究并提供政策启示。二、分析框架构建与研究案例选择（一）基于党建赋能与分离均衡的分析框架1.党建赋能：以赋能激活和提升治理创新 能力“赋能”一词缘起于人力资源管理。基于组织 架构视角，它是指上级对下级的权力传递削。从 员工心理视角来看,它是上级对下级传递权力所 引发的“内在心理感知”冋。基于互动关系视角 看,赋能是上级信任下级从而采取多种方式提高 其能力和潜力的一种重要行为期。随后赋能概念 向多学科领域拓展。在社会学中,赋能是指以多 种方式和手段给予弱势群体融入社会、参与活动、获取资源、处理事务和控制生活的能力及权利，从 而增强其自我效能感和对外界的影响力，使其迈 向更好的
14、生活状态閃。中国共产党是中国式现代化的主心骨。作为 多元治理主体的领导核心,党建引领可以有效联 结并建强各级党组织、政府组织;通过更好地引导 群众、企业、其他组织等积极参与,凝聚起构建基 层社会治理共同体的强大合力，从而实现基层政 府通过党建对多元治理主体的赋能型治理附。党 建赋能致力于形成如下的发展要件:一是“治理重 心下移”，要求优化当前治理责任、治理资源和治 理模式，形成横向到边、纵向到底的治理体系。党 建赋能通过建立并优化基层社会治理的责任体系 和权力体系，从而向基层社会多元治理主体放权 赋能，使其更好地参与体系建构、完善治理路径，进而实现从单向互动向多元共治、从需求回应管 理向发展适
15、应治理、从技术治理逻辑向赋能型治 理的转变。此外，党建赋能通过外部引入治理资 源和内部提升治理能力，为基层社会搭建包括治 理信息获取、科学决策、贯彻执行、有效监督和成 效评估的一整套能力体系。二是“激发基层活 力”。当前基层社会治理核心问题在于治理动能 挖掘和集成相对不足，从而导致政府治理目标、居 民需求满足目标、企业利益目标和社会组织公益 目标产生冲突;责任履行、资源投入和机制协同方 面也有待改进。党建赋能通过创造更加优化的治 理结构、建立更为高效的协同网络、推广更为全面 的学习体系，激发主体的治理动力和治理活力，优 化多元治理主体在基层的资源支持、空间预期和 容错机制。三是“高效能治理”。
16、人民日益增长的 美好生活需要同高效能治理密不可分。党建赋能 从供给侧角度为基层社会高效能治理提供基础性 支撑和转化动力，强化基层社会治理主体多维能 力建设;以高效能治理推动经济社会高质量发展，进而实现城乡居民高品质生活。既有研究关注到党建赋能的引领作用和强大 功能，将其视为联结多元主体的根本性要素。本 文认为，党建赋能不仅是“黏合剂”，还是“火车 100-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理头”;党建赋予治理主体权利和能力，从而更充分 地激发多元主体的内在驱动力。新时代的党建赋 能是一个多维赋能的行为与过程。基于政治、组 织、技术三个维度要素的积极赋能,将分别强化思 想引领机制、统合联动机制以及信息共享机制,从 而增进治理创新的强劲动力。该定义把党建赋能 内涵由凝聚多元治理主体扩展至基层社会治理创 新，它与政治赋能既相互区别又有所联系。政治 赋能基于交互强化机制和政治保障机制提出政策 议程,并通过制度化与机构化推动创新的持续运 行昭。党建赋能更加重视治理创新主体的内驱激 活，它既要以党的领导优势、组织优势高位推动公 共政策执行，同时也鼓励和支持基层治理主体充 分发挥主观能
