1、请务必阅读正文之后免责条款部分请务必阅读正文之后免责条款部分 中国土地资源中国土地资源稀缺吗稀缺吗？恒大研究院研究报告恒大研究院研究报告 城市规划城市规划 专题报告专题报告 2019/9/23 首席首席经济学家经济学家：任泽平任泽平 研究员研究员：熊柴 实习生姜文镪对本文有贡献实习生姜文镪对本文有贡献 相关研究相关研究：1 城市“抢人大战”：高质量发展、大都市圈战略和土地财政 2018-06-07 2.中国人口大迁移 2018-07-10 3.中国人口大流动：3000 个县全景呈现 2018-09-17 4.中国住房存量测算：过剩还是短缺？2018-11-21 5.中国城市发展潜力排名：201
2、9 2019-04-12 6.中国十大最具发展潜力城市排名：2019 2019-05-24 7.十大最具潜力都市圈：中国都市圈报告 2019 2019-06-20 8.哪里的房子涨幅大：以北京为例 2019-06-23 9.中国城市群发展潜力排名：2019 2019-07-23 10.中国住房存量报告：2019 2019-08-16 导读：导读：中国土地资源是否稀缺？是否应该严格限制城镇建设用地扩张？对上述问题的解答不仅关系到中国的粮食安全，也关系到城市化以及经济社会发展的质量。我们在业内提出了广为流行的标准分析框架：“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”，本文是对土地部分研究的深化。我
3、们基于国情分析与国际比较，发现中国土地资源并不中国土地资源并不那么那么稀缺，稀缺，城市化城市化本质上节本质上节约土地，约土地，有利于耕地保护及有利于耕地保护及保障粮食自给，保障粮食自给，中国城镇用地还存在较大的中国城镇用地还存在较大的扩张空间，但需注意城镇用地扩张空间，但需注意城镇用地配置配置在在地区之间、利用结构之间地区之间、利用结构之间存在明显存在明显失衡。失衡。摘要：摘要：中国土地资源稀缺吗？中国土地资源稀缺吗？1 1）讨论土地资源）讨论土地资源是否是否稀缺的实质在于是否应稀缺的实质在于是否应该该严格严格限制城镇建设用地增长。限制城镇建设用地增长。人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约
4、为世界平均水平的 2.5 倍，人均耕地面积约为世界平均水平的1/2，以全球 9.3%的耕地养活了 18.4%的人口。主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。因此官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张，比如 2014 年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。2 2）城市化）城市化本质上节约土地本质上节约土地，有有利于利于耕地保护和耕地保护和保障粮食自给。保障粮食自给。由于 1998 年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给，并且耕地占补平衡政策已从早期的数量平衡发展到数量质量平衡，再发展为数量质量生态
5、平衡。事实上，中国谷物自给率稳定在 95%以上、基本自给。20162016 年中国年中国常住常住人均乡村、城镇建设用地分别为人均乡村、城镇建设用地分别为 326326、119119 平方平方米，乡村是城镇的米，乡村是城镇的 2.72.7 倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致致规模庞大的农民工群体规模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进“双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。市民化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。中国城镇用地还有较大扩
6、张空间。中国城镇用地还有较大扩张空间。1 1）中国城镇用地扩张速度和人均）中国城镇用地扩张速度和人均面积面积均均低于全球平均水平。低于全球平均水平。土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017 年中国城镇用地与人口的增长率比值为 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平的 2.19。从人均水平来看，2016 年末中国人均城镇建设用地为 119 平方米，仍低于 2000 年全球平均的 214 平方米。2 2）与国际相比，与国际相比，中国建设中国建设用地、城市建设用地比例均用地、城市建设用地比例均较低较低。2016 年中国建设用
7、地占国土面积比例为 4.1%，远低于美国的 5.8%、英国的 8.3%、日本的 8.9%；中国城市建 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略服务国家大局战略 设用地占国土面积比例为 0.56%，远低于美国的 1.6%、日本的 2.8%、英国的 5.6%。3 3）即使仅对城乡建设用地结构进行调整，即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也也可新增城镇用地可新增城镇用地5.25.2 万平方公里，城镇用地规模万平方公里，城镇用地规模可可达达 14.614.6 万平方公里，预计到万平方公里，预计到 20502050 年年中国城市化率达约中国城市化率达约 80%80%时，人
8、均城镇建设用地时，人均城镇建设用地可可达达 130130 平方米。平方米。中国城镇用地存在明显的配置失衡中国城镇用地存在明显的配置失衡。1 1)城镇用地在地区、城市之间城镇用地在地区、城市之间配置失衡。配置失衡。过去中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置失衡。分地区看，2009-2016 年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例 12.9 个百分点，而中部、东北、西部地区分别高 1.7、4.4、6.8 个百分点。分城市看，2006-2016 年 1000 万人以上城市人口增长36.0%，但土地供给仅增长 14.4%
9、；而 20 万人以下城市人口增长 3.0%，而土地供给大幅增长 26.1%。2 2）城镇建设用地在利用结构上配置失衡。城镇建设用地在利用结构上配置失衡。一方面是居住用地和工业用地配置失衡。一方面是居住用地和工业用地配置失衡。在“GDP 锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2017 中国城镇用地中居住用地比例为 31.4%，明显低于美国的 46.9%、日本的 61.3%；工业用地比例为 18.5%，明显高于日本的 7.7%、韩国的 10.1%。另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。供
10、给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于 15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于 10%-15%；绿地与广场用地占比均低于 8%，而巴黎、纽约、首尔均高于 20%。3 3）低效低效闲置城镇建设用地闲置城镇建设用地大量存在大量存在。2017 年中国城镇低效、闲置建设用地分别约为 1.27 万、0.14 万平方公里；其中，低效建设用地主要为工业用地。分地区看，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构。提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构。1 1）适度提）适度提高规划人均城镇建设用地标准。高规划人均城镇建设用地标准。在平衡粮食安
11、全、经济社会发展、居民美好生活需要之后，预计 2050 年人均城镇建设用地可达 130 平方米。2 2）提高提高城镇城镇土地利用效率，土地利用效率，完善完善城市建设用地“增存挂钩”机制。城市建设用地“增存挂钩”机制。一方面，依法收缴土地闲置费或收回闲置土地。另一方面，加快推进“增存挂钩”机制，减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划。3 3）加快推进农业转移人口市民化，建立健全加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地宅基地资源有偿资源有偿退出机制。退出机制。一方面，进一步加大户籍制度改革力度，加快农业转移人口市民化，加大非户籍人口落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自
12、由迁移。另一方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同时对退出宅基地合理复垦。4 4）优化城镇用地优化城镇用地在在地区地区和和城市城市之之间的配置间的配置，推进，推进市场化的市场化的跨省换地跨省换地。一方面，以常住人口增量为标准供给城镇用地，推行新人地挂钩；另一方面，推进市场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间配置。5 5）优化城镇用地的用途供给结构，）优化城镇用地的用途供给结构，增加增加居住用地居住用地、绿地与广场用地等、绿地与广场用地等供给供给。一方面，在符合规划前提下允许工业用地转为居住用地等。另一方面，在新增城镇建设用地中适度增加居住用地、绿地与广场用地等比例。
13、风险提示：风险提示：各国土地利用分类存在差异，国际对比存在一定误差；对城镇建设用地可达规模的估算存在假设，存在一定误差。恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略服务国家大局战略 目录目录 1 中国土地资源稀缺吗？.5 1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长.5 1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给.7 2 中国城镇建设用地还有较大扩张空间.8 2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平.8 2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低.10 2.3 到 2050 年可新增城镇建设用地
14、 5.2 万平方公里.11 3 中国城镇用地配置严重失衡.12 3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡.12 3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡.15 3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在.18 4 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构.19 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略服务国家大局战略 图表目录图表目录 中国人口密度约为世界平均的 2.5 倍.6 中国人均耕地面积约为世界平均的 1/2.6 2011 年城市规划人均单项建设用地指标和规划建设用地结构.6 建设占用对耕地减少的贡献比例.7 占补平衡政策演变.7 2000-20
15、18 年中国谷物和口粮自给率.8 2000-2018 年四种主要农产品的自给率.8 人均乡村建设用地面积是城镇 2.7 倍.8 乡村建设用地增加与人口减少背离.8 1990-2000 年全球城市用地年均增长率与人口年均增长率.9 1987-2013 年全球各大城市的城市用地年均增长率与人口年均增长率.9 2000 年世界各地区人均城镇用地面积.10 中国人均城市建设用地偏低.10 2016 年中国土地结构.11 2017 年日本土地结构.11 2017 年美国土地结构.11 2017 年英国土地结构.11 全球国际都市的城市建成区占比.11 中国一线城市建成区比例明显偏低.11 联合国预测 2
16、050 年中国 14.02 亿人.12 批准城镇村建设用地占建设用地的 60%.12 分地区城镇人口和建设用地增量比例.13 分地区人均城镇建设用地.13 分省城镇人口和建设用地增量比例.14 分省人均城镇建设用地.14 2006-2016 年分规模城市人口与土地增长.15 分线城市住宅类用地供应面积占比.15 中国 2017 年城镇用地结构.16 首尔市 2018 年城市用地结构.16 东京市 2006 年城市用地结构.16 纽约市 2014 年城市用地结构.16 中国一线城市建设用地细分类别占比.17 中国一线城市道路用地占比过高.17 一线城市建设用地利用结构失衡更严重.17 东北地区建
17、设用地利用结构失衡更严重.17 2018 年分地区出让的工业用地容积率.18 2018 年各省出让的工业用地容积率.18 2010 年原国土部公布 1457 宗闲置土地.19 2010-2017 年期间统计的闲置土地.19 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略服务国家大局战略 1 1 中中国土地资源国土地资源稀缺吗？稀缺吗？1.11.1 讨论土地资源讨论土地资源是否是否稀缺的实质在于是否应该稀缺的实质在于是否应该严格严格限制限制城镇建设用地增长城镇建设用地增长 人多地少是中国的基本国情，人多地少是中国的基本国情，中国人口中国人口密度约为世界平均水平的密度约
18、为世界平均水平的 2.52.5倍，人均耕地面积约为世界平均水平的倍，人均耕地面积约为世界平均水平的 1/21/2，以全球以全球 9.39.3%的耕地养活了的耕地养活了18.418.4%的人口。的人口。根据世界银行统计，2018 年中国人口密度为 148 人/平方公里，约为全球平均水平（60 人/平方公里）的 2.5 倍，高于高收入国家（34 人/平方公里）、中等收入国家（72 人/平方公里）、低收入国家（52人/平方公里）。具体来看，中国人口密度高于美国（36 人/平方公里）、法国（122 人/平方公里），但低于英国（275 人/平方公里）、日本（347 人/平方公里）、韩国（530 人/平方
19、公里）。在人均耕地面积方面，2016 年中国人均耕地面积 0.09 公顷，大约为全球平均水平（0.19 公顷）的 1/2，低于高收入国家的 0.29 公顷、中等收入国家的 0.17 公顷、低收入国家的 0.19 公顷。具体来看，中国人均耕地面积低于美国的 0.47 公顷、法国的 0.27 公顷，但高于日本的 0.03 公顷、韩国的 0.03 公顷，和英国（0.09公顷）接近。2016 年中国耕地面积为 20.24 亿亩，约占全球耕地面积的9.3%，而 2018 年中国人口为 13.95 亿人，约占全球总人口的 18.4%。由于城市化扩张直接占用耕地，由于城市化扩张直接占用耕地，中国中国划定划定
20、 1818 亿亩耕地红线，严格亿亩耕地红线，严格实实行行耕地保护耕地保护；并且，；并且，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快，应该严格限制城镇建设用地增长。过快，应该严格限制城镇建设用地增长。其一其一，由于城市化扩张直接占用耕地，貌似与耕地面积持续减少存在直接联系。2006 年第十届全国人大四次会议上通过的 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 划定 18亿亩耕地红线，严格实行耕地保护。“18 亿亩”的划定主要有两个原因：第一，中国耕地面积从 1996 年的 19.5 亿亩降低至 2005 年的 18.3 亿亩，这一数据成为重要参考
21、依据；第二，根据农业部计算，按照 15 亿人消费，需要保证粮食产量 6 万亿吨，考虑当时稻谷亩均产量 431 公斤，小麦 326公斤，播种面积需要约 16 亿亩，剩余 2 亿亩用作经济作物种植，因此必须保证 18 亿亩耕地面积。其二，其二，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。“土地城镇化快于人口城镇化”被写入 国家新型城镇化规划（2014-2020 年），成为必须高度重视并着力解决的突出矛盾之一。人均面积方面，2006 年时任全国政协委员、原国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲表明：“我国城镇人均用地已达 130 多平方米，远远高于发达国家人均 82.4 平方米和发展中国家人均
22、83.3 平方米的水平”，而这一数据明显存在问题。城镇用地增速方面，主流学者根据城镇用地增长弹性系数或城镇用地扩展系数（城镇用地的增长率/城镇人口的增长率）是否大于 1.12，来判断我国城镇土地扩张是否过快。然而，这个所谓“1.12”的扩展系数标准只是中国城市规划设计研究院 1989 年在研究报告 2000 年城镇用地预测综合报告提出的一个控制值，其合理性及对当前的适用性很值得怀疑。恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略服务国家大局战略 中国人口密度约为世界平均的 2.5 倍 中国人均耕地面积约为世界平均的1/2 资料来源：世界银行，恒大研究院 资料来源：世
23、界银行，恒大研究院 官方官方通过通过建设用地建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张，比如比如20142014年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100100平方米平方米以内。以内。从土地供给政策来看，土地管理法规定中国土地管理以耕地保护为目标，实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地。全国层面，自然资源部编制土地利用总体规划，比如全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年），采用耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、城镇工矿用地规模等指标控制。地方层面，各级政府按照新增建设用
24、地总量不超过上一级土地利用规划的原则，编制土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划。此外，建设部门也制定了相应的规划标准，比如城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137-90）、城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）、镇规划标准（GB 50188-2007）等，不仅对城市、建制镇的规划人均建设用地标准进行明确规定，还对不同类型用地的面积及比例进行了区间规定。1990 年原建设部城市用地分类与规划建设用地标准要求，规划人均城市建设用地指标控制在 60-120 平方米之间；2011 年住建部 城市用地分类与规划建设用地标准要求，人均城市建设用地控制在 65-115
25、 平方米之间；2014 年原国土部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知 要求，人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。需要注意的是，当前执行的规划人均城市、建制镇建设用地标准等，基本沿袭了 1990 年制定的规划标准。但是，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也比较粗糙，比如 2009 年全国第二次土地调查发现中国耕地面积为20.31 亿亩，较 2008 年提升 2.05 亿亩。2011 年城市规划人均单项建设用地指标和规划建设用地结构 规划人均单项建设用地指标 规划建设用地结构 类别名称 用地指标（平方米）类别名称 占城市建设用地的比例（%）居住
26、用地-I、II、VI、VII 28.0-38.0 居住用地 25.0-40.0 居住用地-III、IV、V 23.0-36.0 公管与公服用地 5.0-8.0 公管与公服用地 5.5 工业用地 15.0-30.0 交通设施用地 12.0 交通设施用地 10.0-30.0 绿地、公共绿地 10.0、8.0 绿地 10.0-15.0 资料来源：原建设部，恒大研究院 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略服务国家大局战略 1.21.2 城市化城市化本质上节约土地，本质上节约土地，有利于有利于耕地保护耕地保护和和保障粮食保障粮食自给自给 由于由于 19981998
27、年开始年开始执行占补平衡政策，城市化执行占补平衡政策，城市化带来的带来的城镇用地扩张城镇用地扩张实实际上际上并不影响耕地保护及粮食自给。并不影响耕地保护及粮食自给。一方面，1998 年土地管理法要求按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。此外，2006 年城乡建设用地增减挂钩开始试点，后逐渐推至全国。根据原国土部数据，2000-2009 年建设占用对耕地面积减少的贡献仅为 18.2%，其他为生态退耕、灾毁耕地、农业结构调整等,2010 年后逐渐上升为 80%左右，但补充耕地面积依然大于建设占用耕地面积。比如，根据全国土地整治规划（2011-201
28、5 年），2006-2010年实际建新占用耕地面积 113.7 万亩，通过增减挂钩，实际复垦还耕面积达 148.1 万亩；根据 2016 年度全国土地变更调查结果，2016 年依法批准建设占用耕地 225.7 万亩，同期实施各类整治项目共补充耕地 266.8 万亩，超出建设占用 41.1 万亩。而且，占补平衡政策已经从早期的数量平衡到数量质量平衡，逐渐发展为数量质量生态平衡。另一方面，中国耕地撂荒现象较为严重。根据中国科学院地理科学与资源研究所李升发等（2016）统计的全国 153 个山区县的撂荒信息，2014-2015 年全国山区县耕地撂荒率为 14.3%。2015 年西南财经大学中国家庭金
29、融调查与研究中心对全国 29 个省、262 个县市的住户跟踪调查发现，2011 年和 2013年分别有 13.5%和 15.0%的农用地处于闲置状态。假设以 15.0%的耕地撂荒率估算，中国约有 3 亿亩耕地可利用，这意味着即便在粮食生产效率不变的情况下，粮食产量仍有进一步提升空间。建设占用对耕地减少的贡献比例 占补平衡政策演变 资料来源：原国土部，恒大研究院 资料来源：原国土部，国务院，恒大研究院 实际上，实际上，中国中国谷物自给率谷物自给率长期长期稳定在稳定在 95%95%-98%98%，口粮自给率稳定在口粮自给率稳定在98%98%-99%99%，基本基本实现实现粮食粮食自给自给。2013
30、 年 12 月中国国家粮食安全新战略强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。谷物主要为稻谷、小麦和玉米，根据 FAO 统计，2011-2013 年期间中国谷物自给率三年平均值为 96.6%；根据国家统计局数据计算，中国谷物自给率稳定在95%-98%，高于谷物自给率红线 95%。口粮包括稻谷和小麦，中国口粮自给率稳定在 98%-99%。细分种类来看，2018 年中国稻谷、小麦、玉米、大豆的自给率分别为 100%、98%、99%、15%。中国大豆自给率低主要是因为国内大豆种植机械化程度较低，单位面积产值低、成本高，导致国内大豆缺乏规模种植，主要依靠进口。中国于 2016 年起开始实
31、行“减玉米、增大豆”的种植结构调整，对大豆种植进行政府补贴，鼓励大豆种植。恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略服务国家大局战略 2000-2018 年中国谷物和口粮自给率 2000-2018 年四种主要农产品的自给率 资料来源：国家统计局，恒大研究院 资料来源：国家统计局，恒大研究院 20162016 年年中国中国常住常住人均乡村人均乡村、城镇建设用地分别为、城镇建设用地分别为 326326、119119 平方米，平方米，乡村乡村是是城镇的城镇的 2.72.7 倍，倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致规规模庞
32、大的农民工群体模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；“双重占地”，加剧土地资源紧张；如果在推进市民如果在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦，化的同时推进乡村建设用地复垦，将将节约土地资源、节约土地资源、促进耕地保护促进耕地保护。由于城市具有集聚效应，人均城镇建设用地面积明显小于乡村，乡村人口进城安居后退出宅基地将节约土地资源、有利于耕地保护。但由于中国城乡二元户籍制度与土地制度排斥了市场对城乡人口和土地的有效配置，导致进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿无偿放弃乡村原有的宅基地，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”，加剧了土地资源紧张。根据国家统计局和自然资源部数据，2009
33、-2016 年乡村常住人口从 6.89 亿人减至 5.90 亿人，减少约 1.0 亿人；但乡村建设用地面积不减反增，从18.47 万平方公里增至 19.20 平方公里，增加 0.73 万平方公里。人均城镇建设用地从 112 平方米上涨为 119 平方米，仅增长 5.8%；而人均乡村建设用地从 268 平方米增长为 326 平方米，增长 21.5%，达人均城镇建设用地的 2.7 倍。2019 年 5 月国务院发布中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，提出全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；同时探索对增量宅基地
34、实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。2019 年 8 月修订的土地管理法中规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。人均乡村建设用地面积是城镇 2.7 倍 乡村建设用地增加与人口减少背离 资料来源：自然资源部，恒大研究院 资料来源：自然资源部，国家统计局，恒大研究院 2 2 中国中国城镇建设用地还有较大扩张城镇建设用地还有较大扩张空间空间 2.12.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 9 服务国家大局战略
35、服务国家大局战略 土地城镇化快于人口城镇土地城镇化快于人口城镇化化是全球普遍现象是全球普遍现象，原因在于人们对美好原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。生活的追求和通勤成本下降等。20002000-20172017 年中国年中国城镇用地城镇用地与与人口的增长人口的增长率率比值为比值为 1.691.69，低于，低于 19901990-20002000 年全球平均水平年全球平均水平的的 2.192.19。根据 Angel 等人建立的全球城市数据库，1990-2000 年间全球 10 万人及以上城市的城市用地与人口的年均增长率比值为 2.19，其中发达国家、发展中国家分别为 4.92、1.9
36、9。因此，土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，反映人们对美好生活的追求，主要原因在于收入增长和通勤成本降低。在中国，结合国家统计局人口数据和住建部城镇用地数据，2000-2017 年中国城镇用地增长 130.7%，城镇常住人口增长 77.2%，城镇用地与人口的增长率比值为 1.69。1990-2000 年全球城市用地年均增长率与人口年均增长率 分类 城市用地年均增长（%）城市人口年均增长（%）城市用地年均增长率与人口年均增长率的比值 发展中国家 3.56 1.79 1.99 发达国家 2.86 0.58 4.92 低收入国家 4.53 1.86 2.43 中低收入国家 5.44 2.03
37、2.68 中高收入国家 2.25 1.51 1.49 高收入国家 2.87 0.60 4.75 10 万-52.8 万人城市 3.32 1.14 2.93 52.8 万-149 万人城市 3.63 1.13 3.21 149 万-418 万人城市 3.31 2.00 1.66 418 万人以上城市 2.53 1.71 1.48 全球 3.21 1.46 2.19 资料来源：Angel et al（2005），恒大研究院 在城市层面，中国一线城市的城市在城市层面，中国一线城市的城市建成区建成区用地与人口年均增长率的用地与人口年均增长率的比值明显低于纽约、首尔、巴黎等国际都市。比值明显低于纽约、首
38、尔、巴黎等国际都市。根据联合国人居署卫星遥感数据，定义城市建成区的标准为“以每个建设用地像素为圆心，其一平方公里范围内的建设用地像素超过 50%”。1987-2000 年深圳、北京、上海、广州的城市建成区用地与人口年均增长率的比值分别为 0.57、1.17、1.60、1.74，明显低于首尔的 4.56、纽约的 2.82、巴黎的 2.00，而伦敦、东京分别为 1.58、1.57。2000-2013 年上海、深圳、北京、广州的城市建成区用地与人口年均增长率的比值分别为 0.40、0.91、1.29、1.33，低于纽约的 1.50、巴黎的 1.63、东京的 3.00、首尔的 3.00，仅高于伦敦的
39、0.18。1987-2013 年全球各大城市的城市用地年均增长率与人口年均增长率 城市 1987-2000 年 2000-2013 年 1987-2000 年 2000-2013 年 城市建成区用地年均增长 城市人口年均增长 城市建成区用地年均增长 城市人口年均增长 城市建成区用地与人口年均增长率的比值 深圳 12.0%21.0%4.0%4.4%0.57 0.91 北京 5.4%4.6%6.7%5.2%1.17 1.29 上海 6.6%3.8%1.6%4.0%1.74 0.40 广州 26.8%16.8%6.8%5.1%1.60 1.33 纽约 3.1%1.1%0.3%0.2%2.82 1.5
40、0 伦敦 1.9%1.2%0.2%1.1%1.58 0.18 东京 1.1%0.7%2.4%0.8%1.57 3.00 首尔 7.3%1.6%3.9%1.3%4.56 3.00 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 10 服务国家大局战略服务国家大局战略 巴黎 1.2%0.6%1.3%0.8%2.00 1.63 资料来源：联合国人居署，恒大研究院 从人均水平来看，从人均水平来看，20162016 年末中国人均城镇建设用地为年末中国人均城镇建设用地为 119119 平方米，平方米，仍低于仍低于 20002000 年全球平均年全球平均的的 214214 平方米。平方米。根据 Ang
41、el 等人统计，2000 年中国人均城镇用地面积为 103 平方米，低于全球平均的 214 平方米、发达国家的 352 平方米和发展中国家的 153 平方米。根据自然资源部统计，2016 年末中国人均城镇建设用地为 119 平方米，即便与全球 2000 年水平相比，依然处于中低水平。美国国际公共政策研究公司 Demographia 以50 万人以上城市的卫星遥感数据作为基础，计算人均城市建设用地面积。其界定城市建设用地的标准为：“以每个建设用地像素为圆心，若其一平方公里范围内的建设用地像素超过 50%，则该建设用地为城市建设用地”。据其统计，2019 年中国人均城市建设用地面积为 200 平方
42、米，低于全球的 238 平方米。从国家来看，中国人均城市建设用地面积低于美国（833平方米）、法国（500 平方米）、日本（238 平方米）和英国（204 平方米）。2000 年世界各地区人均城镇用地面积 中国人均城市建设用地偏低 资料来源：Angel et al（2010），恒大研究院 资料来源：Demographia，恒大研究院 2.22.2 与国际相比，与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均中国建设用地、城市建设用地比例均较较低低 20162016 年中国建设用地占国土面积比例为年中国建设用地占国土面积比例为 4.1%4.1%，远低于美国的，远低于美国的 5.8%5.8%、英国的英
43、国的 8.3%8.3%、日本的、日本的 8.9%8.9%；中国城市建设用地占国土面积比例为；中国城市建设用地占国土面积比例为 0.56%0.56%，远低于美国的远低于美国的 1.6%1.6%、日本的、日本的 2.8%2.8%、英国的、英国的 5.6%5.6%。根据自然资源部数据，2016 年中国园地、建设用地、耕地、牧草地、林地、未利用土地占国土面积的比例分别为 1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其中，2016 年中国建设用地为 39.1 万平方公里，仅占国土面积的 4.1%。根据OECD 数据，2017 年美国、英国、日本建设用地分别为 54.3、2.03、
44、3.36万平方公里，分别占国土面积的 5.8%、8.3%、8.9%。从城市建设用地情况来看，中国建设用地中城市建设用地约占 1/7，即城市建设用地仅占国土面积 0.56%，而美国、日本、英国分别达到 1.6%、2.8%、5.6%。进一步分析中国土地资源构成，中国有 29%的土地是未利用土地，主要为裸岩石砾地、沙地、荒草地等。而根据美国土地管理局数据，2012 年英国、美国、日本、法国、韩国未利用土地占比分别为 9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、6.1%。尽管未利用土地在开发上存在较大难度，但是中国未利用土地中约21%为荒草地和裸土地，开发难度相对较小。恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展
45、立足企业恒久发展 11 服务国家大局战略服务国家大局战略 2016 年中国土地结构 2017 年日本土地结构 资料来源：自然资源部，恒大研究院 资料来源：OECD，恒大研究院 2017 年美国土地结构 2017 年英国土地结构 资料来源：OECD，恒大研究院 资料来源：OECD，恒大研究院 在城市层面在城市层面，根据联合国人居署定义，根据联合国人居署定义，20132013-20152015 年年深圳、上海、广深圳、上海、广州、北京州、北京城市建成区比例城市建成区比例分别为分别为 67%67%、57%57%、47%47%、38%38%，而，而纽约、巴黎、纽约、巴黎、伦敦、东京分别为伦敦、东京分别
46、为 70%70%、60%60%、60%60%、59%59%。联合国人居署采用卫星遥感数据，2013-2015 年期间，纽约、巴黎、伦敦、东京城市建成区比例分别平均为 70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、广州、北京分别平均为 67%、57%、47%、38%。从分线城市来看，根据住建部数据，2017 年一、二、三、四线城市的建成区占城区面积的比例分别为 32.8%、46.1%、39.3%、48.0%，一线城市建成区比例明显偏低。全球国际都市的城市建成区占比 中国一线城市建成区比例明显偏低 资料来源：联合国人居署，恒大研究院 资料来源：住建部，恒大研究院 2.32.3 到到 2050205
47、0 年可新增城镇建设用地年可新增城镇建设用地 5.25.2 万平方公里万平方公里 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展立足企业恒久发展 12 服务国家大局战略服务国家大局战略 即使仅对城乡建设用地结构进行调整，即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也也可新增城镇用地可新增城镇用地 5.25.2 万平万平方公里，方公里，城镇用地规模城镇用地规模可可达达 14.614.6 万平方公里万平方公里，预计到预计到 20502050 年中国城市年中国城市化率达约化率达约 80%80%时，时，人均城镇建设用地人均城镇建设用地可可达达 130130 平方米。平方米。城镇化是经济社会发展的必然趋势，随着人民对美好生
48、活的追求，城镇建设用地仍将进一步扩张。我们分三步对中国城镇建设用地可达规模进行简单测算。一是估计未来全国建设用地可占用耕地规模。根据 全国土地整治规划（2011-2015 年），2010 年全国补充耕地潜力约为 10.5 万平方公里，2011-2016 年中国补充耕地 2.1 万平方公里，节余 8.4 万平方公里。由于2010-2016 年批准建设用地和补充耕地面积的比例为 1.3，我们采用更放松的假设 1.6：1，即占用 1 亩耕地需补充 1.6 亩耕地才能保证质量平衡，未来全国建设用地扩张可占用耕地 5.25 万平方公里。二是根据建设用地扩张占用耕地比例，估算中国未来新增建设用地可达规模。
49、国土资源“十三五”规划指出，2011-2015 年新增建设用地总量控制在 3256 万亩，建设占用耕地在 2000 万亩左右，建设占用耕地比例为 61%。据此比例，可估计未来中国新增建设用地规模可达 8.6 万平方公里。三是根据新增城镇建设用地占新增建设用地比例，估算未来中国城镇用地可达规模。2006-2016 年期间，批准的城镇村建设用地占当年审批建设用地的比例平均为 60%。考虑到乡村建设用地已经较为粗放，因而未来新批准的乡村建设用地规模很小。据此比例，可推算出未来中国新增城镇建设用地规模可达 5.2 万平方公里，2016 年中国城镇建设用地为 9.4万平方公里，即未来中国城镇用地规模可达
50、约 14.6 万平方公里。根据联合国人口预测中方案，2050 年中国总人口为 14.02 亿人，城市化率达 80%，城镇人口为 11.22 亿人。据此计算，2050 年中国人均城镇建设用地面积可达 130 平方米，比 2016 年增长 9.2%。联合国预测 2050 年中国 14.02 亿人 批准城镇村建设用地占建设用地的 60%资料来源：联合国，恒大研究院 资料来源：自然资源部，恒大研究院 3 3 中国城镇用地中国城镇用地配置配置严重严重失衡失衡 3.13.1 城镇城镇用地在地区、城市之间配置用地在地区、城市之间配置严重严重失衡失衡 过去过去中国城镇化战略中国城镇化战略长期存在长期存在“控制
