1、请务必阅读正文之后的免责条款部分 1/25 行业研究|可选消费 证券研究报告 教育行业跟踪报告教育行业跟踪报告 2019 年 09 月 04 日 公务员和事业单位的招录会反弹吗？公务员和事业单位的招录会反弹吗？职业教育专题研究职业教育专题研究 报告要点：报告要点：公职类考试“逢进必考”公职类考试“逢进必考”第一部分我们对国内公务员和事业单位的制度进行了回顾分析，拆解就职机构，税务部门是全国垂直单位，国考招录占比最高；地方机构以公检法、政府机关为主；事业单位的“大头”是教育和卫生医疗。为保证招录过程的“三公”，公职类招录考试“逢进必考”。公务员和事业单位就职人员存量分析：合计约公务员和事业单位就
2、职人员存量分析：合计约 5000 万万1）公务员规模从两个维度分析，一是官民比，中国在职公务员（含非在编）约 1725.6 万人，其中在编 760 万，官民比官民比 1.24%，远低于全球主要国家的，远低于全球主要国家的 3%；二是官兵比，公共服务部门“官多兵少”，基础人员不足，比例失调。2）事业单位中医疗卫生和教育是“大头”，合计规模 2500 万，且持续增长。3）整个财政供养人员合计约 5000 万，占总人口比例占总人口比例 3.49%，低于美国的，低于美国的 7.47%和英国的和英国的 8.93%。公务员和事业单位改革分析：短期压制，后期反弹公务员和事业单位改革分析：短期压制，后期反弹1
3、）公务员机构改革是“大部制”改革，改革文件中也并未有明确“裁员”表述；而是人员岗位合理化、机构合理化，将职能类似的部门统一管理，力图解决政府机构重叠、“政出多门”等问题。2）事业单位改革是分类改革，主要影响行政和生产型单位，“大头”卫生医疗和教育不受影响。通过分析改革历史，我们发现改革中岗位需求短期冻结，后期均出现反弹通过分析改革历史，我们发现改革中岗位需求短期冻结，后期均出现反弹。反弹的三个基础逻辑反弹的三个基础逻辑：1）公共服务滞后，特别是治安、教育及医疗；2）退休弥补，60 年代初出生的在职人员迎来退休高潮，1982年起大规模扩招的公务员将在 2020 年左右迎来大规模退休，特别是税务部
4、门；3）保就业需要，市场化单位岗位供应不足，为缓解压力，公职类单位预计会承担更多就业，特别是每年 800 万+的应届生。投资建议投资建议 我们认为，高度波动本就是行业的特点，也是行业门槛之一。近两年招录规模的波动主要对中小机构产生较大压力，而龙头机构依托其完善的周转体系不仅能对冲风险，还能抢占更大的市场份额。随着招录的逐步反弹，龙头机构有望实现红利和市场份额的“双收割”，坚定推荐市场唯一龙头【中公教育】。风险提示风险提示 政策风险 推荐推荐|维持维持 过去一年市场行情资料来源：Wind 相关研究报告 论职业教育：政策加持正当时，市场规模大&龙头稀缺2019.06.03 【国元教育】教育行业点评
5、：教育政策频出，投资方向明确2019.02.24 报告作者 分析师 宗建树 执业证书编号 S0020519010001 电话 021-51097188-1850 邮箱 联系人 易永坚 电话 021-51097188-1901 邮箱 附表：重点公司盈利预测附表：重点公司盈利预测 公司代码公司代码 公司名称公司名称 投资评级投资评级 昨收盘昨收盘（元）（元）总市值总市值（百万元）（百万元）EPS PE 2018A 2019E 2020E 2018A 2019E 2020E 002607 中公教育 买入 15.98 98555.04 0.19 0.27 0.38 78.64 59.18 42.05
6、资料来源：Wind，国元证券研究中心-14%-5%4%13%22%9/412/43/56/49/3可选消费沪深3002 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 2/25 目 录 1.公务员及事业单位：逢进必考.4 1.1 公务员制度.4 1.1.1 中央机构公务员.5 1.1.2 地方机关公务员.6 1.2 事业编制度.7 1.3 招录制度：逢进必考，确保“三公”.9 2.公务员和事业单位人员：合计约 5000 万.11 2.1 公务员维度一：官民比，中国 1.24%VS 全球主要国家 3%.11 2.2
7、 公务员维度二：官兵比，官多兵少，基础公务员不足.12 2.3 事业单位：教育+医疗卫生合计超过 2500 万.13 2.4 整个财政供养人员规模约 5000 万.14 3.改革：公务员机构大部制改革，事业单位分类改革.15 3.1 机构改革：大部制改革，非裁员改革.15 3.2 事业单位改革：分类改革，优化行政和生产型单位编制.18 4、改革对招录影响：公务员将反弹，卫生医疗+教师增长.18 4.1 机构改革期影响：短期压制，后期反弹.18 4.2 事业单位改革影响：综合类受影响，而“大头”教师和医疗持续增长.20 4.3 反弹的基础逻辑：公共服务滞后+退休弥补+保就业.22 4.3.1 公
8、共服务滞后.22 4.3.2 退休高峰期将至.22 4.3.3 保就业需要.24 2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 3/25 图表目录 图 1 国家公务员制度沿革.4 图 2 公务员就职机构体系.5 图 3 中央机构公务员体系.5 图 4 国务院组织机构.6 图 5 地方机关公务员体系.7 图 4 事业单位制度沿革.8 图 5 事业单位招录岗位体系.8 图 6 公考历史沿革.9 图 7 公务员和事业单位招录流程要求公开透明.10 图 8 中国“官民比”为 1%左右.11 图 9 全球主要国家“官
9、民比”.12 图 10 全国各地各层级政府人员分布（2011 年数据）.13 图 11 两大核心事业单位的人员规模.14 图 12 全国财政供养人员规模近 5000 万.14 图 13 各国财政供养人员比例.15 图 14 2018 年党中央机构改革.16 图 15 2018 年国务院组成部门改革.17 图 16 2018 年河南省人民政府改革前后对比.17 图 17 近年事业单位改革并不影响卫生教育等公益性单位.18 图 18 历年国务院改革及国考招录规模对应变化.19 图 19 河南省地方政府机构改革与省考招录规模对应.20 图 20 全国事业单位（综合岗为主）、医疗、教师招录情况.21
10、图 21 辽宁省事业单位（综合岗为主）、医疗、教师招录情况.21 图 22 各教师岗位需求占比.22 图 23 各国每万人执业医师数情况.22 图 24 中国在职人员退休高峰期将至.23 图 25 中国公务员即将进入退休高峰期.23 图 26 就业供需不对称情况下应届生流入体制内.24 表 1 在编公务员占人口比远低于 1%.12 表 2 国考各机关层级招录分布情况.13 表 3 上一轮（2013 年）地方机构改革周期中各省公考招录规模增速.19 2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 4/25 1.
11、公务员及事业单位公务员及事业单位：逢进必考逢进必考 1.1 公务员公务员制度制度（1）国家公务员制度的提出和试点：）国家公务员制度的提出和试点：在新中国成立初期，我国实行“大一统”的干部人事制度，机关、企业、事业单位的所有干部统称为“国家干部”。1986 年下半年至 1987 年，国家提出了干部分类管理和建立国家公务员制度的设想，将国家行政机关工作人员条例更名为国家公务员暂行条例。1987 年召开的党的十三大正式提出在全国建立和推行国家公务员制度。人事部从 1989 年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院审计署、海关总署等六个部门进行了部门性试点。1990 年，又在哈尔滨市和深圳市进
12、行了地区性的试点。（2）国家公务员制度的建立：）国家公务员制度的建立：1993 年国务院正式颁布国家公务员暂行条例，规定了职位分类、录用、考核、任免、职务升降、奖惩、培训、交流、回避、申述控告 10 种制度，标志着我国公务员制度由此成立，到 1997 年，全国基本已完成建立了公务员制度。（3）公务员管理法制化：）公务员管理法制化：2005 年，全国人大常委会通过中华人民共和国公务员法，公公务员考录制度坚持“凡进必考”，务员考录制度坚持“凡进必考”，从源头上确保了公务员队伍的高素质。2018年第十三届全国人大常委会第七次会议对 公务员法 进行修订，主要在政治要求、调整完善公务员职务和职级、调整充
13、实从严管理干部有关规定等五方面进行修订，该修订法律自 2019 年 6 月 1 日开始实施。图图 1 国家公务员制度沿革国家公务员制度沿革 资料来源：国务院官网等公开资料整理,国元证券研究中心 根据 公务员法 规定，公务员是指在国家党政机关的工作人员，机关包括：党委、根据 公务员法 规定，公务员是指在国家党政机关的工作人员，机关包括：党委、人大常委、政府、政协、检察院、法院、民主党派，纳入国家行政编制。人大常委、政府、政协、检察院、法院、民主党派，纳入国家行政编制。在新中国成立初期，我国实行“大一统”的干部人事制度，机关、企业、事业单位的所有干部统称为“国家干部”1986-19871986年国
14、家起草国家行政机关工作人员条例；1987年将其更名为国家公务员暂行条例；党的十三大正式提出在全国建立和推行国家公务员制度1989-19901989年开始组织公务员制度的试点工作；1990年，在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。1993国务院正式颁布国家公务员暂行条例，标志着我国公务员制度由此成立1997全国基本已完成建立了公务员制度。2005全国人大常委会通过中华人民共和国公务员法（简称公务员法），是中国人事管理的第一部基础性法律2018第十三届全国人大常委会第七次会议对公务员法进行修订；该修订法律自2019年6月1日开始实施。国家公务员制度的提出和试点国家公务员制度的建立公务员管理法制化2
15、 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 5/25 图图 2 公务员就职机构体系公务员就职机构体系 资料来源：公务员法,国元证券研究中心 1.1.1 中央机构中央机构公务员公务员 中央机构公务员体系由中央党群机关、中央国家行政机关（国务院）、中央国家行中央机构公务员体系由中央党群机关、中央国家行政机关（国务院）、中央国家行政机关省级以下直属机构和中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位组成。政机关省级以下直属机构和中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位组成。图图 3 中央机构公务员体系中央机构公务员体系
16、 资料来源：国务院官网,国元证券研究中心 中央党群机关：中央党群机关：主要由党中央部门机构、最高人民法院和其他各类中央党群、群团机关组成。党中央部门机构包括党中央各部门（14 个）和党中央直属事业单位（9个。中央国家行政机关（本级）：中央国家行政机关（本级）：主要由国务院组织机构组成，国务院组织机构包括国务院直属特设机构（1 个）、中华人民共和国国务院办公厅、国务院组成部门（26个）、国务院直属机构（18 个）、国务院办事机构（2 个）、国务院直属事业单位（9个）和国务院部委管理的国家局（16 个）。检察机关民主党派机关审判机关各级人民法院的法官；审判辅助人员；行政管理人员公务员中国共产党机关
17、人大机关中央和地方各级党委、纪检委；街道、乡、镇党委机关全国人大常委会委员长、副委员长；各级人大专门委员会办事机构书长等行政机关政协机关各级人民检察院的检察官；检察辅助人员；行政管理人员各级政协主席、专职副主席、秘书长；政协工作机构；政协专门委员会办事机构各级人民政府；派出机构民主党派中央和地方各级委员会主席、专职副主席、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构中央机构公务员中央党群机关中央国家行政机关（本级）中央办公厅、中央对外联络部、中央宣传部等外交部、审计署、国家税务总局、公安部等中央国家行政机关省级以下直属机构中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位国家知识产权局、水利部黄河水利
18、委员会等地方税务局、地方海事局、地方铁路公安局等2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 6/25 图图 4 国务院组织机构国务院组织机构 资料来源：中国政府网,国元证券研究中心 中央国家行政机关省级以下直属机构：中央国家行政机关省级以下直属机构：主要包括国家税务总局下属的各省级税务局、地方海事局、地方铁路公安局、地方海关、各省级通信管理局、各省级邮政管理局等。中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位：中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位：主要包括国家知识产权局、水利部黄河水利委员会、国家统计局地方
19、调查总队、中国银行保险监督管理委员会各省级监管局、中国证券监督管理委员会各省级监管局、各省级气象局等。1.1.2 地方机关公务员地方机关公务员 地方机关公务员按照单位性质可分为省级机关及直属单位、法院、检察院、参公管地方机关公务员按照单位性质可分为省级机关及直属单位、法院、检察院、参公管理、市级机关、县级机关理、市级机关、县级机关、乡镇机关、监狱戒毒系统。、乡镇机关、监狱戒毒系统。国务院直属特设机构（1个）国务院直属事业单位（9个）国务院直属机构（18个）国务院办事机构(2个）国务院港澳事务办公室国务院研究室税务总局统计局海关总署外交部财政部商务部教育部国防部中华人民共和国国务院办公厅 国务院
20、组成部门(26个）国务院国有资产监督管理委员会国务院国务院部委管理的国家局（16个）新华通讯社中国科学院中国气象局2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 7/25 图图 5 地方机关公务员体系地方机关公务员体系 资料来源：中公教育江苏公务员招考信息平台,国元证券研究中心 省直机关：省直机关：省直机关是经省级机构编制委员会批准设立的各省直行政事业单位，主要包括省政府服务管理办公室、省财政厅、省林业局、省国家保密局、省发展和改革委员会、省生态环境厅、省委网信办等 法院、检察院：法院、检察院：法院主要包括省
21、高级人民法院、市中级人民法院、县人民法院、区人民法院等，检察院包括市人民检察院、县人民检察院、区人民检察院等。参公管理：参公管理：指参照公务员法管理的机关（单位），主要包括市民政局下属事业单位、市水利局下属事业单位、市住房公积金管理中心、市委党校等。市级机关：市级机关：主要包括市政府外事办公室、市政府办公室、市红十字会、市水利局、市纪委（监委）、市环保局、市统计局、市商务局、市农委、市审计局等。县级、乡镇机关：县级、乡镇机关：县级机关主要包括区县科协、区县信访局、区县国土局、区县商务局、区县环保局等；乡镇机关包括各乡镇机关、乡镇政府、街道办事处等。监狱戒毒系统：监狱戒毒系统：包括监狱、戒毒所、
22、未成年犯管教所、监狱管理局党委党校等。1.2 事业编制度事业编制度 事业单位制度提出：事业单位制度提出：事业单位是我国特有的概念，首次出现于 1963 年，1991 年中共中央、国务院发布关于冻结机关、事业单位机构编制的通知，开始对事业单位机构编制进行规制。1998 年，国务院发布的 事业单位登记管理暂行条例（2004年修订），在全国范围内全面启动事业单位登记管理，首次从法律意义上界定事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业单位聘用制度建立：事业单位聘用制度建立：2002 年国办转发原人事部关于在事业
23、单位试行人员聘用制度的意见，将聘用制确定为事业单位的基本用人制度。2009 年开始全面推行聘用制度，事业单位人员从“身份管理”向“岗位管理”的转变。人事管理及配套制度不断完善：人事管理及配套制度不断完善：2014 年 5 月，国务院公布事业单位人事管理条例，明确了事业单位岗位设置、招聘方式、考核培训、奖励处分、工资福利等人事管理制度，标志着以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管县级机关乡镇机关市级机关监狱戒毒系统监狱、戒毒所、未成年犯管教所等市政府办公室、市水利局、市纪委（监委）等地方公务员省直机关法院省政府服务管理办公室、省财政厅、省林业局等高级人民法院、市中级人民法院、县
24、人民法院检察院参公管理区县信访局、区县国土局、区县商务局等市民政局下属事业单位、市委党校等市人民检察院、县人民检察院、区人民检察院乡镇机关、乡镇政府、街道办事处等2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 8/25 理制度初步建立。2015 年，国务院发布关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，标志着我国事业单位社会保障方面的改革开始启动。图图 4 事业单位制度沿革事业单位制度沿革 资料来源：国元证券研究中心整理 事业单位按照社会功能可将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三
25、类。按照岗位招录类型大致可以分为综合岗（技术、管理岗位）、卫生医疗岗（基层卫生中心及公立医院）、教育岗（幼小初公办学校）。图图 5 事业单位招录岗位体系事业单位招录岗位体系 资料来源：国元证券研究中心整理 关于编制管理的暂行办法首次把事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”1986发布关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知，通过相关规定开始对事业单位编制加强管理1991中共中央、国务院发布关于冻结机关、事业单位机构编制的通知，开始对事业单位机构编制进行规制1998国务院发布事业单位登记管理暂行条例（2004年修订）
26、，在全国范围内全面启动事业单位登记管理2002国办转发原人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见，将聘用制确定为事业单位的基本用人制度2009国家开始全面推行聘用制度，事业单位人员从“身份管理”向“岗位管理”的转变2014国务院公布事业单位人事管理条例，标志着以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立事业单位制度提出事业单位聘用制度建立人事管理及配套制度不断完善19632015国务院发布关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，标志着我国事业单位社会保障方面的改革开始启动事业单位招录岗位省属单位各地级市及辖区县、区综合类岗卫生类岗教育类岗机关单位、街道办等公
27、立医院系统幼小初公立学校2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 9/25 1.3 招录制度：逢进必考，确保“三公”招录制度：逢进必考，确保“三公”公务员招录考试制度试行于 1989 年，由中央部分单位单独组织；1994 年公务员制度确认之后，逐步有了较大范围的半公开公务员招录考试；而现有公考方式确认于而现有公考方式确认于2002 年年，考试时间定于每年 11 月的第四周末，考试内容定型为“行测+申论”。图图 6 公考历史沿革公考历史沿革 资料来源：QZZN，国元证券研究中心 事业单位招录考试是从 20
28、05 年 11 月 16 日人事部颁布施行的事业单位公开招聘人员暂行规定开始明确的。公务员和事业单位招录考试实行“逢进必考”规定，确保“三公”原则公务员和事业单位招录考试实行“逢进必考”规定，确保“三公”原则。1）中央机构公务员招录一般在 10 月下旬由政府人事部门发布考试公告，10 月下旬至 11月启动报名程序，11 月或 12 月由政府人事部门统一举行笔试，次年 3 月左右由各用人单位具体实施面试，拟录用人员名单将在考录专题网站上公示 7 个工作日。2）地方公务员招录考试部分省份有统一时间联考，由省级人事部门组织笔试，一般于4 月份笔试，6 月份左右各单位面试。部分省份根据需要会在下半年举
29、行第二次省考。3）事业单位招录笔试由省市级人力资源保障考试中心命题，各用人单位组织面试，市人社局统一公布拟聘名单。其他公职类招录流程基本以公考为标准，为确保招录的“公开、公平、公正”，公职类招录基本实行“逢进必考”规定。2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 10/25 图图 7 公务员和事业单位招录流程要求公开透明公务员和事业单位招录流程要求公开透明 资料来源：中公教育官网，国元证券研究中心 命题小组专家确定试题报名、提交资料资格审查笔试考试申请调剂面试考试体检考察公示试用通过未通过审查通过排名未进
30、面试排名进面试发布考试公告发布职位空缺公告政府人事部编制录用计划10月下旬10月下旬至11月11月或12月人事部统一组织次年3月左右各单位具体实施用人单位公开招聘方案用人单位组织报名、资格审查笔试面试体检笔试结束后20个工作日内资格复查、考核公示和审批签订聘用合同与试用市人社局统一公示名单各用人单位组织市人社局公示拟聘名单中央机构公务员招录流程事业单位招录流程省市级人力资源社会保障考试中心命题考录专题网站上公示7个工作日2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 11/25 2.公务员和事业单位人员：合计
31、约公务员和事业单位人员：合计约 5000 万万 2.1 公务员公务员维度一：维度一：官民比官民比，中国中国 1.24%VS 全球主要国家全球主要国家 3%由于缺乏公务员官方数据，我们采用中国统计年鉴中非私营“公共管理和社会组织”就业人数代替，2003 年以前“公共管理和社会组织”的统计口径为“国家机关、党政机关和社会团体”，不含卫生医疗和教育，基本代表我们所讨论的公务员群体（含非行政编制）。2017 年“公共管理和社会组织”（名义在职公务员）就业人数为（名义在职公务员）就业人数为 1725.6 万人万人，占全国总人口比例为 1.24%。尽管公务员招录规模持续提升，但是“官民比”一直在1%左右。
32、图图 8 中国“官民比”为中国“官民比”为 1%左右左右 资料来源：中国统计年鉴，国元证券研究中心 公务员有编制内外区分，“公共管理和社会组织”就业人员代表了相关机关单位的全部就业人员，其中有部分是不在行政编制范围之内的“编外人员”（比如政府合同工）。按照 2005 年 6 月中央编制办负责人采访数据，具有国家编制的公务员群体规模为640 万，占当年“公共管理和社会组织”就业人数的 55%。据人社部公报显示，截止 2015 年底，全国共有公务员 716.7 万人，占当年“公共管理和社会组织”就业人数的 44%。假定假定 2017 年在编公务员占“公共管理和社会组织”为年在编公务员占“公共管理和
33、社会组织”为 44%，则目前，则目前国内在编公务员规模约为国内在编公务员规模约为 759.26 万人，从在编公务员统万人，从在编公务员统计口径出发，则官民比占计口径出发，则官民比占人口比例远低于人口比例远低于 1%。1170.21990.89%0.93%0.95%1.00%1.09%1.15%1.24%0.0%0.2%0.4%0.6%0.8%1.0%1.2%1.4%02004006008001,0001,2001,4001,6001,8002,000就业人员数:公共管理和社会组织（万人）公务员占人口比2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1
34、 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 12/25 表表 1 在编公务员占人口比远低于在编公务员占人口比远低于 1%公共管理和社会公共管理和社会组织就业人数组织就业人数（万人）（万人）在编公务员在编公务员（万人）（万人）编外人数（万编外人数（万人）人）在编人数占在编人数占比比 在编公务员占总在编公务员占总人口比人口比 2004 年 1170.22 640 530.22 55%0.49%2015 年 1637.8 716.7 921.1 44%0.52%2017 年 1725.60 759.26 966.34 44%（假设）0.55%资料来源：人力资源和社会保障部、中国统计年鉴，国元证券研究中心
35、 中国官民比在全球范围内仍处于一个较低水平。中国官民比在全球范围内仍处于一个较低水平。发达国家的官民比大约是在 3%左右，经济转型国家官民比稳定在 2%以上，发展中国家官民比在 1%左右，总体来说社会经济发展水平较高的国家公务员占比普遍超过 2%，3%是国家公务员规模配置的一个高线。随着经济不断发展、人口总量增长和结构的转变，预计中国公务员配置比例将缓慢提升。图图 9 全球主要国家“官民比”全球主要国家“官民比”资料来源：中国公务员规模问题研究，国元证券研究中心 2.2 公务员维度二：官兵比，官多兵少，基础公务员不足公务员维度二：官兵比，官多兵少，基础公务员不足 官兵官兵比失调比失调，根据中国
36、经济周刊报道，某省科技厅，按编制数，正厅级 1 人，副厅级 8 人，县处级 44 人，科级 8 人，科级以下 21 人。这意味着 3 个官领导 1个兵。“干活”的基础公共服务人员不足，“官多兵少”的现象影响公共服务体系的运转效率。从政府各层级人员分布角度来看，服务范围最广的基层政府反而人员占比最低，根据中国行政管理期刊论文的统计，全国乡镇政府人员占全国政府人员的比例仅为 6.08%，合并县级政府人员之后的比例为 41.79%，超过五成的政府人员位于省发展中国家经济转型国家发达国家3.25%3.20%1.62%4.82%2.61%2.32%2.06%2.54%1.40%1.95%0.86%1.2
37、4%0%1%2%3%4%5%6%美国英国法国德国日本俄罗斯波兰捷克埃及巴西土耳其中国2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 13/25 市级，公共服务人员层级比例存在明显“失衡”。图图 10 全国各地各层级政府人员分布（全国各地各层级政府人员分布（2011 年数据）年数据）资料来源：中国行政管理“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋势，国元证券研究中心 因此，目前公考招录以县级及以下基础岗位为主，2017-2019 年国考招录信息显示，县级及以下机关招录规模占总规模的比例分别为 79%、83%、
38、73%，国家已对“官兵比”失调问题做调整。表表 2 国考各机关层级招录分布情况国考各机关层级招录分布情况 招录人数招录人数 招录岗位数招录岗位数 机构层级 2019 年 2018 年 2017 年 2019 年 2018 年 2017 年 省(副省)级 811 870 912 469 526 572 市（地）级 1938 2456 3344 1389 1829 2192 中央 1138 1386 1537 625 808 910 县（区）级及以下 10650 23821 21268 7174 12981 11915 总计 14537 28533 27061 9657 16144 15589 县
39、级及以下占比 73%83%79%74%80%76%资料来源：公考招录公告，国元证券研究中心 2.3 事业单位：教育事业单位：教育+医疗卫生合计超过医疗卫生合计超过 2500 万万 目前暂无官方事业单位在职人员数据，事业单位含综合岗、医疗卫生岗和教育岗，其中医疗卫生和教育岗是其中最重要的两部分。事业单位本质上是由国家财政支持的单位，因此我们统计非私营医疗卫生和教育的就业人员，暂不考虑私营部门提供的公共事业单位就业人数，根据中国统计年鉴，2017 年全国非私营医疗卫生和教育的就业人数分别为 897.9 万人、1730.40 万人，合计 2628.30 万人，且处于持续增长趋势。0%10%20%30
40、%40%50%60%70%80%90%100%全国北京天津河北山西内蒙辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆县级乡镇省市级2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 14/25 图图 11 两大核心事业单位的人员规模两大核心事业单位的人员规模 资料来源：中国统计年鉴，国元证券研究中心 2.4 整个财政供养人员规模约整个财政供养人员规模约 5000 万万 采用中国统计年鉴中非私营单位国家机关、文化、医疗卫生、科研等行业的就业人员数据，基本代
41、表国家公务员（含非在编）和事业单位的就业人员规模，2017年合计 4852.5 万人，与 2016 年中国行政管理学会副秘书长沈荣华接受中国经济周刊记者采访时表示数据基本一致（其表示财政供养人员为 5000 万）。图图 12 全国财政供养人员规模近全国财政供养人员规模近 5000 万万 资料来源：中国统计年鉴，国元证券研究中心 目前财政供养人员占总人口的比例约为 3.49%，而美国考虑教育、医疗卫生的财政05001,0001,5002,0002,5003,0001990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200
42、620072008200920102011201220132014201520162017医疗卫生（万人）教育（万人）合计2.53%2.61%2.68%2.78%3.06%3.30%3.42%3.49%0.00%0.50%1.00%1.50%2.00%2.50%3.00%3.50%4.00%01,0002,0003,0004,0005,0006,000财政供养人员规模（万人）财政供养人员占总人口比2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 15/25 供养人员占比约为 7%左右，英国为 8%-9%，法国、
43、德国为 5%左右，日本比例与我国基本一致。总体来说，我国财政供养人员比例低于西方发达国家，预计未来将有所提升。图图 13 各国财政供养人员比例各国财政供养人员比例 资料来源：中国公务员规模问题研究，国元证券研究中心 3.改革：公务员机构大部制改革，事业单位分类改革改革：公务员机构大部制改革，事业单位分类改革 3.1 机构改革：大部制改革，非裁员改革机构改革：大部制改革，非裁员改革 从历史上来看，国家机构改革约每 5 年进行一次，首先从中央机关开始，向下垂直传导至省、市、县及乡镇机关。改革开放之后，中央机关共进行了 8 次改革，1982 年、1988 年、1993 年、1998年四次机构改革的主
44、要任务是废除干部终身制，实行政企分离，强化政府宏观调控能力，淡化微观管理职能。2003 年、2008 年、2013 年、2018 年四次机构改革目的在于优化政府职能，以“大部制”改革为主。2018 年机构改革：此次改革可分为党中央机构改革和国务院机构改革，年机构改革：此次改革可分为党中央机构改革和国务院机构改革，延续大部制改革思想，改革目的在于调整优化政府职能、理顺各部门职责关系。党中央机构改革：党中央机构改革：此次改革主要涉及中央政法委员会、中央宣传部、中央统战部、中央组织部等四个机构，改革后中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室和公务员工作，中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，中央统
45、战部统一领导国家民族事务委员会、统一管理宗教和侨务工作，中央政法委员会承担防范和处理邪教、中央维护稳定工作领导小组及其办公室和中央社会治安综合治理委员会及其办公室的职责。7.47%8.93%4.77%4.82%3.49%0%2%4%6%8%10%美国英国法国德国中国2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 16/25 图图 14 2018 年党中央机构改革年党中央机构改革 资料来源：共产党员网，国元证券研究中心（2）国务院机构改革：）国务院机构改革：1.关于国务院组成部门调整：关于国务院组成部门调整：组
46、建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部，重组科学技术部、司法部，优化水利部职责、审计署职责，监察部并入新组建的国家监察委员会。2.关于国务院其他机构调整：关于国务院其他机构调整：组建国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、中国银行保险监督管理委员会、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局；重组国家知识产权局；调整全国社会保障基金理事会隶属关系将，由国务院管理调整为由财政部管理；国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。此次改革后，国务院正部级机构
47、减少 8 个，副部级机构减少 7 个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门变为 26 个。此次改革要求此次改革要求中央和国家机中央和国家机关机构改革要在关机构改革要在 2018 年年底前落实到位年年底前落实到位，省级党政机构改革在省级党政机构改革在 2018 年年底前机年年底前机构调整基本到位构调整基本到位，所有地方机构改革任务在所有地方机构改革任务在 2019 年年 3 月底前基本完成。月底前基本完成。党中央各部门现部门原部门国家新闻出版广电总局国家民族事务委员会国家宗教事务局国务院侨务办公室中央社会治安综合治理委员会及其办公室中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室中央维护稳定工作领导小组
48、及其办公室新闻出版管理职责划入电影管理职责划入归口中央统战部领导并入并入中央政法委员会中央宣传部中央统战部职责划归有关职责交由有关职责交由中央组织部归口中央组织部管理中央机构编制委员会办公室国家公务员局并入2 2 3 8 0 2 1 4/3 6 1 3 9/2 0 1 9 0 9 0 5 1 7:1 4 请务必阅读正文之后的免责条款部分 17/25 图图 15 2018 年国务院组成部门改革年国务院组成部门改革 资料来源：国务院官网、国元证券研究中心 地方机构改革与中央机构改革基本对应地方机构改革与中央机构改革基本对应，以河南省政府为例，2018 年改革后，共设置党政机构 60 个，其中党委机
49、构 18 个，政府机构 42 个。图图 16 2018 年河南省人民政府改革前后对比年河南省人民政府改革前后对比 资料来源：河南省政府网、国元证券研究中心 从改革时间表来看，省级机构改革滞后于国务院机构改革，市县机构改革滞后于省级机构改革。以河南省机构改革为例，2007 年-2019 年共经历 3 次改革：（1）2008年国务院机构改革后，2009 年河南省政府开始改革，并于 3 月底前完成改革，随后各市县政府陆续开始改革，于 2010 年 3 月底完成改革；（2）2013 年国务院机构改革后，郑州市县政府于 2014 年开始改革；（3）2018 年 10 月河南省政府机构开始改革，时间稍晚于
50、国务院机构改革。从近年改革方向来看，国务院机构改革围绕大部制改革为中心。从近年改革方向来看，国务院机构改革围绕大部制改革为中心。大部制改革的目的不是政府裁员，改革文件中也并未有明确“裁员”表述；而是人员岗位合理化、机构合理化，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权，从而实现政府职能的转变。同时，将职能类似的部门统一管理，力图解决政府机构重叠、“政出多门”等问题，优化政府机构，实现行政管理降本增效。预计今后还将延续国务院组成部门现部门原部门环境保护部中央农村工作领导小组办公室、农业部国家卫计委、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室国家发改委、财政部、
