1、602023.02 RENMIN ZHISHENG去年年底，全国人大常委会听取、审议了十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告。报告详尽披露了本届全国人大常委会运行五年来，备案审查所取得的巨大进展。其中极为引人瞩目的是，五年间来自公民、组织的审查建议高达1.7万多件。诸如收容教育制度、人身损害赔偿城乡“同命不同价”的司法解释等一批涉及公民权益的“问题立法”的纠正，无不源自民间的审查建议，由公众参与启动了审查引擎。各级人大常委会依据法定权限对规范性文件开展备案审查，是具有中国特色的宪法性制度设计，其监督对象囊括了各类法规、规章、司法解释等广义的立法行为，可谓责任重大、任务繁重。因而，
2、立法法等法律赋予公民、组织以审查建议权的一个重要原因就在于，立法优劣直接牵扯社会群体的切身利益，民众对之更为敏感，也更有诉求表达愿望。借助公众参与的视角，更易及时发现立法瑕疵，弥补主动审查的不足，由此开辟的正是一条低成本、高效率的监督路径。更重要的是，备案审查作为立法活动的最后一环，是纠正立法错误的最终屏障。依据现代民主政治的基本原理，人民作为权力本源意义上的立法者，其作用不仅需要体现于事前的“开门立法”等活动，也应当体现于对立法良莠的事后评价。将公众参与植入备案审查，更为完整地保障民众的立法知情权、参与权、表达权和监督权，彰显的正是立法全过程民主的精神追求。从历史的纬度看，当下公众参与立法监
3、督的兴旺气象，与备案审查的公开化息息相关。其中最具突破意义的是，自2017年年底首次试水后，听取、审议备案审查报告已成为全国人大常委会每年的例行议程，并逐渐辐射至地方人大，报告内容公诸于世亦已成为规定动作。备案审查从低调运行转向高调亮剑，尤其是以公民之力撬动“问题立法”个案的不断披露，滋养民主意识，增强公众信心，激发出磅礡的参与热情。最近五年，来自民间的审查建议呈井喷式增长，即为明证。不过，积极的参与姿态要转化为现实的监督动力，还面临着诸多挑战。首要的难题是，面对屡创新高的海量审查建议，审查机构如何才能防止制度功能不胜负荷的窒息危险？尤其是，当下提出审查建议的公众构成，已由早期的学者、律师等专
4、业人士为主，更多转为普通公民身份，多元化主体固然体现了参与广度，但法律素养不足也导致了参与质量欠佳，大量审查建议或缺乏明确事由，或纠结个案纷争，难以有效纳入审查范围，且大大加重了审查机构的甄别负担。破解这一困境，需要对公众参与作出更为细化的制度安排，设定提出建议的必要门槛、启动审查的明确条件，进而构建起标准清晰的过滤机制，实现民主与效率的最佳平衡。更为治本的策略则是提升民众的参与素质，比如目前公开的审查案例，大多偏重于审查结论，具体论证却失之简单，往往难以起到解疑释惑的效果。未来，有必要选取一些典型个案作为示范样本，向社会全面公开审查起因、说法论理等详情，以引导民众更为深刻地认知备案审查。须知
5、，每一个鞭辟入里的案例解析，都是一场深入人心的法治启蒙，当能潜移默化地培育行使权利的能力，改善公共参与的质量。更应看到，公众参与备案审查的理想境界，不仅在于广度的延伸，更在于深度的拓展。来自民间的审查建议，或倾诉权益心声，或呼吁制度改进，乃是推动法治进步的宝贵意见资源，理应珍惜和善待。因而，对于审查建议决不能一收了之，而是应当跟进更具开放性的处理、反馈等机制。目前，全国人大常委会法工委已组建了备案审查专家委员会，一些地方人大也引入专业“智库”或委托高校研究机构助力审查。这些有益的探索，已在很大程度上打破了以往与制定机关内部沟通的审查模式，大大丰富了备案审查的民主和科学含量。未来，有必要进一步动
6、员社会力量，塑造多方参与的审查机制。尤其是对于社会普遍关注、涉及民众重大利益或存在复杂争议的审查建议，不妨召集制定机关、人大代表、专家学者、建议人、利益相关方等等共同参加论证，或采取走访调研等“开门审查”的方式，倾听各方意见，凝聚社会共识。如此，才能深度挖掘公众参与的民主效益，也才能真正实现备案审查的全过程民主。备案审查，一头连着捍卫国家法制的宏大使命，一头系着守护民众权益的细节关怀。一个不断完善、创新的公共参与机制，是焕发监督活力和价值的关键所在，并终将在权力机关与民间社会的良性互动中，见证权利、法治、民主共同前行的足印。（作者单位：民主与法制杂志社）备案审查需完善公众参与机制本栏责编_王堂明三 人 谈602023.02 RENMIN ZHISHENG
