1、1中国污染地块开发利用监管制度研究中国城市污染地块开发利用中的问题与对策中国城市污染地块开发利用中的问题与对策2019 年 04 月中国污染地块开发利用监管制度研究2编者（A-Z）：保航、江卓珊、罗彩访、石砾、石伟感谢以下人员对报告的贡献：邓婷婷、刘爽、刘文杰、徐婧寒、芮八月顾问：董战峰 生态环境部环境规划院环境政策部副主任袁增伟 南京大学环境学院教授知识产权声明：本报告由绿色和平和南京大学（溧水）生态研究院共同发布。除标明引用的内容以外，本报告所有内容（包括文字、数据、照片、图表、商标）的著作权及其他知识产权归绿色和平所有。如需引用本报告中的数据及图表，请注明出处。必须取得绿色和平授权后方可
2、使用报告中的照片。如有垂询，欢迎来信：greenpeace.org1中国污染地块开发利用监管制度研究前言前言近年来，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。据财政部最新数据显示，2018 年中国土地使用权出让收入金额达 65096 亿元，同比增长 25%。土地资源的有限性使开发高商业价值的污染地块成为不少地方政府的选择。自 2017 年起，各省会城市陆续向社会公布了辖区内污染地块的情况，这是地方政府第一次系统性地向公众披露污染地块的相关信息。在此背景下，绿色和平与南京大学（溧水）生态环境研究院对中国首批公布的各省会城市污染地块风
3、险管控名录（截至2018 年 10 月）进行了整理分析，梳理总结目前中国污染地块开发利用的状况以及所面临的问题，并在借鉴国内外污染地块监管治理经验的基础上，提出相应的政策建议。中国污染地块开发利用监管制度研究2研 究 发现专家鉴语 1）污染地块原行业主要是化工行业，占比约 41%，其次是钢铁行业、机械制造业和制药行业；约 90%的省会城市中都有化工行业造成的污染地块，其中太原、天津和武汉较多；2）污染地块主要污染物是重金属（铬、砷、铅等），约为 54%，挥发性有机物和半挥发性有机物也是污染地块中常出现的污染物，占比约为 23%和 17%。武汉、沈阳、杭州和重庆的污染地块中的污染物的种类最为复杂
4、，其中武汉的污染地块出现了近 14 种各类污染物，土壤治理难度很大；3）目前已有明确规划用途的污染地块共计 109 块，其中47%被用于商住用地的开发，近 18%被用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共用地的开发，而被用作工业用地的污染地块仅占 1%；其中，上海、广州、天津和重庆污染地块开发为商住用地的数量最多；4）污染地块中 25%已出让，土地出让金额累计达1049.6 亿元。其中广州和天津目前的污染地块土地出让金收入最高，分别高达 359 亿元和 180 亿元；5）所有污染地块中，已完成修复治理的地块占比约为20%，而正在修复或处于修复前期阶段的地块约占 63%；污染场地修复所用金额总计
5、为 77.5 亿元，约占污染地块土地出让金额的 7%；6）土地财政高依赖度下，污染地块的修复治理存在“赶工期”的问题。相比于中度依赖土地财政的城市，高度依赖土地财政的城市平均用于修复污染地块的时间压缩了近56 天；7）修复污染地块的责任主要由地方政府和开发商承担，“谁污染，谁治理”的原则在污染地块开发中难以落实。仅33%的污染地块由原场地使用者（即潜在污染者）承担污染地块修复。8）污染地块治理修复信息不透明，缺乏公众参与。仅有44%的污染地块公布了相关的土壤环境评估、治理修复或验收的信息，而 56%的污染地块未公布污染地块土壤环境评估、土壤修复和修复验收等相关信息；希望这份报告能为中国污染地块
6、的监管提供一定的借鉴和参考，助力中国实现土壤污染防治行动计划所设定“到2020 年污染地块安全利用率达到 90%”的目标。3中国污染地块开发利用监管制度研究贯彻落实绿色发展理念，推动生态文明建设，是我国各级政府将长期面临的重要课题。在环保领域，因受问题严重程度、治理难度、公众意识、技术水平等因素的影响，我国的污染治理在不同时期重心亦有所不同：早期强调水污染治理，2013 年以后侧重大气污染治理，目前已经到了污染治理攻坚阶段，推进土壤污染治理。2016 年，国务院印发土壤污染防治行动计划（又称“土十条”），生态环境部颁布生态环境部颁布污染地块土壤环境管理办法。2018 年，我国通过土壤污染防治法
7、。作为一名长期研究资源与环境经济学的学者，很高兴看到这份由绿色和平、南京大学（溧水）生态环境研究院联合撰写的报告中国城市污染地块开发利用中的问题与对策，它不仅详细介绍了污染地块的界定、危害及其在地区（省会城市）和行业分布特征，还深刻剖析了污染地块在治理监督和后期投入使用过程中存在的问题，并结合国内外污染地块治理的经验和启示，特别是美国超级基金法案对潜在责任方认定和追责做法，从重点行业监管、责任认定、信息公开、公众参与等维度提出了有针对性的政策建议。期待这份报告可以引起多方关注，戮力同心，群策群力，共同推动我国的土壤污染治理。北京师范大学经济与资源管理研究院 副院长 林永生2019 年 4 月报
8、告在详细分析中国污染地块污染特征和开发利用状况的基础上，紧密结合中国陆续出台的土壤污染防治法、土壤污染防治行动计划和污染地块土壤环境办理办法等法律法规，阐释了中国对污染地块开发利用的监管正在逐步走向制度化、透明化和法制化的进程，同时也指出了目前污染地块开发利用和修复治理中的不足与问题，并进一步结合国内外污染地块治理的经验，提出了完善中国污染地块治理的对策和建议。报告数据翔实，紧密结合国内环境保护的技术和政策制订的重点领域，突出了目前污染地块开发利用和修复治理的关键问题，对中国的污染地块修复治理具有重要指导作用。未来进一步研究可更多关注国际经验和污染地块修复治理的体制问题和资金机制。中国人民大学
9、环境学院 教授 靳敏2019 年 4 月中国城市污染地块开发利用中的问题与对策研究报告，从污染地块及其危害、我国主要省会城市污染地块开发利用现状分析、国内外污染地块治理的经验和启示等三个方面，分析阐述了我国城市污染地块开发利用中的问题。同时，这份报告从强化重点行业的土壤污染监测和前期治理、强化政府部门在污染地块开发利用上的配合协调、制定污染地块治理责任认定办法、设立专项土壤污染防治基金、加强土壤环境信息公开和公众参与机制等管理制度上提出了合理化建议。该报告内容丰富、数据翔实、条理清晰、图文并茂，具有较高的水平。期待该报告提出的六项政策建议能够得到政府管理部门的支持，为我国城市污染地块开发利用发
10、挥重要作用。北京矿冶研究总院环境工程所 所长 周连碧2019 年 4 月 专家鉴语专家鉴语中国污染地块开发利用监管制度研究45中国污染地块开发利用监管制度研究1-1 1-2 1-3 2-12-2 2-3 2-4 2-5 3-13-23-31062330323424 26291215161718目录 CONTENTS第一章污染地块及其危害第二章主要省会城市污染地块开发利用现状分析第三章国内外污染地块治理的经验和启示第四章政策建议注释附录01020304788何谓“污染地块”？污染地块的数量及其危害污染地块监管污染地块污染特征分析污染地块的规划用途污染地块出让情况土壤修复进度和投入问题分析污染地块
11、开发利用的监管经验国外污染地块修复责任认定经验国外污染地块公众参与的经验中国污染地块开发利用监管制度研究6第一章 CHAPTER 1污染地块及其危害7中国污染地块开发利用监管制度研究第一章：污染地块和相关污染地块再开发利用监管政策地区疑似污染地块的分类标准污染地块的分类标准河北垃圾填埋场；土壤环境污染重点监管单位原址用地，以及经土壤污染状况普查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地，再开发利用前纳入疑似污染地块增加省级层面的技术要求和标准（疑似污染地块调查报告除应满足国家和省有关技术要求外，还应根据国家和省有关建设用地土壤污染风险筛选值的标准规范，明确疑似污染地块是否属于污染地块）浙江造
12、纸、印染、铅蓄电池制造原址用地均需列入增加省级层面的标准（污染地块是指按照国家规定的方法进行调查，认定其污染物浓度超过国家或浙江省有关建设用地土壤环境风险筛选值的疑似污染地块）福建曾经发生过重大、特大污染事故的用地对土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）中未包含的污染物指标进行规定，要求其土壤中污染物含量若超过依据污染场地风险评估技术导则计算得出的风险控制值的疑似污染地块也列入四川汽车制造、垃圾焚烧原址用地；存在“镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍等重金属或多环芳烃、石油烃等有机物污染风险的建设用地何谓“污染地块”？表 1：各省疑似污染地块和污染地块分类标准的补充4从表 1 中可以看出，在疑
13、似污染场地的划定上，河北省、浙江省、福建省以及四川省给出的疑似污染场地范围较广。这4 个省份给出的范围除基本的“从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地”范围外，还涉及造纸、电池制造、汽车制造等用地。而在污染地块的判定上，河北和浙江增加了省级层面的污染地块相关技术要求和土壤污染风险筛选值的标准，而福建省则对土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）中未包含的污染物指标作出了进一步的说明。1-1世界各国对污染地块的定义不尽相同，但本质上均指特定的空间或区域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物质的浓度超过环境背景值
14、，并对此空间或区域的人体健康及自然环境已经造成或可能造成负面影响。例如，美国环境署（USEPA）定义1“污染地块(contaminated land)”为：被危险物质污染需要治理或修复的土地，污染地块包括被污染的物体（例如建筑物、机械设备）和土地（例如土壤、沉积物和植物）。中国对“污染地块”定义分为两部分：1）疑似污染地块：是指从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地2。2）污染地块：按照国家技术规范确认超过有关土壤环境标准的疑似污染地块，称为污染地块3。而该定义中所指的有关土壤环境标准主要指环境部于 2018 年颁布
15、施行的土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）。该标准确定了 45 种基本污染物的风险管控值，以及 40 种其他污染物的风险管控值，为污染地块的治理提供了调查和修复的依据。在生态环境部对“污染地块”定义的基础之上，目前各省所出台的污染地块再开发监管条例中，对疑似污染地块和污染地块定义做了不同程度的补充。根据整理，如下表所示：中国污染地块开发利用监管制度研究8第一章：污染地块和相关污染地块再开发利用监管政策根据环保部 2014 年月印发的污染地块修复技术应用指南，未来的几年内，全国将有数万家不同类型的工业企业实施搬迁，特别是一些高污染企业退出后，污染地块的面积将十分惊人。仅江苏一省在 2
16、006 年至 2014 年间关停的化工企业就有 7000 家之多5。国务院在其 2017 年出台的关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见中明确要求，中小型企业和存在重大风险隐患的大型企业须在 2018 年底前全部启动搬迁改造，2020 年底前完成6。另一方面，自 90 年代起，随着中国经济的迅速发展和结构调整，化工、冶炼和钢铁等重污染企业逐步退出城市核心区域，造成了大面积污染地块遗留。同时，中国的高速城市化使得城市人口激增、房地产市场的快速扩张，城市土地供需矛盾日益尖锐。据财政部最新数据显示，2018 年中国土地使用权出让带来的财政收入高达 65096 亿元，同比增长25%
17、7。由此可见，卖地收入仍然是地方财政收入的重要来源，再加之城市土地有限，开发高商业价值的污染地块成为地方政府难以避免的选择。近年来，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。例如，2016 年，由于常州外国语学校北侧原化工厂地块在修复工程施工不当，导致数百名学生出现了红疹，脱皮，鼻塞、咳嗽、流鼻血等症状，个别学生罹患淋巴癌8。尽管开发利用污染地块有助于缓解紧张的土地需求，保障中国 18 亿亩的耕地红线，但如果不严格地监管污染地块的开发利用，导致毒地入市，势必将产生严重的环境风险和安全隐患。因此，污染地块的监管开发应得到相关部门足够
18、的关注。中国污染地块监管可分为三个阶段：1）起始阶段：上世纪 90 年代以前，中国的污染地块监管工作主要针对农田土壤，基本不涉及城市工业场地。1995 年原环境保护部出台了首份土壤环境质量标准，以指导土壤环境保护工作。2）探索阶段：2000 年左右，部分大中型城市工业地块污染事件频发，政府及业内专家学者开始关注污染地块的土壤环境安全问题。2005 年之后，北京、上海、重庆等特大城市都产生了污染地块环境治理方面的需求，原环境保护部颁布了一系列政策法规，支持和指导场地治理相关工作的开展。例如，应中国大型场馆建设的需求，2007 年原环境保护部出台了展览会用地土壤环境质量评价标准来指导污染场地的安全
19、利用。另一方面，为摸清中国土壤污染的状况，2005 年 4 月中国启动了第一次全国范围的土壤环境普查，并于 2014 年向公众发布了土壤环境状况。污染地块的数量及其危害1-2污染地块监管1-39中国污染地块开发利用监管制度研究第一章：污染地块和相关污染地块再开发利用监管政策 3）高速发展阶段：从 2012 年底开始，随着国家层面相关文件的出台，污染地块防治工作进入高速发展时期。2014 年 8 月，环保部启动污染场地环境监管试点工作，旨在通过在试点区域有组织、有指导地开展探索创新工作，以形成行之有效的制度供全国借鉴参考，同时发挥试点引领示范作用，系统地促进全国场地污染防治工作。2016年5月2
20、8日，国务院印发了 土壤污染防治行动计划（又称“土十条”）。值得注意的是，“土十条”提出了以下指标：到 2020 年，受污染耕地安全利用率达到 90%左右，污染地块安全利用率达到 90%以上；到 2030 年，受污染耕地安全利用率达到 95%以上，污染地块安全利用率达到 95%以上。这是中国首次针对污染地块的监管提出指标性的约束。在 土壤污染防治行动计划 出台之后，中国相继出台了 污染地块土壤环境管理办法（试行）、土壤污染防治法、土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）等一系列法律、法规和标准，为污染地块监管提供了方向以及制度框架。在此基础上，污染地块再开发监管制度存在以下特征：1）以
21、风险防控为目标。2014 年公布的全国土壤污染状况调查公报 显示，在对630万平方公里土地进行的调查中，土壤采样点位超标率为 16.1%。由于土壤修复花费巨大，如要全面治理如此庞大的污染场地，财政负担将难以为继。而采用“风险防控”为主的监管方向，可以防控污染土壤所带来的环境危害，同时减少政府财政上的压力；2）以“污染地块名录”为监管核心。土壤污染防治行动计划、污染地块土壤环境管理办法（试行）均要求各地方政府建立“污染地块名录”。被列入污染地块名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。3）以“谁污染，谁治理”为原则。一直以来，由于土地开发历史的复杂性，污染地块的责任认定一直是土壤治理中棘
22、手的问题。2016 年国务院出台的土壤污染防治行动计划规定了“造成土壤污染的单位或个人应承担治理与修复的主体责任”的原则。这一原则的确立为今后污染地块的修复责任认定提供了政策指导方向。在中央政府确立了未来污染地块监管的方向以及制度框架之后，地方政府也在此基础上制订了相应的污染地块监管办法。截止到 2018 年年底，中国 31 个省、自治区、直辖市中，有 8 个地区发布了详细的污染地块管理办法9；有 5 个地区发布了针对本区域的污染地块管理的通知。已出台的地方污染地块管理办法主要在以下四部分进一步细化国家的监管政策的要求：1）界定治理责任；2）明确政府各部门的职责分工；3）强调各政府部门监管上的
23、配合；4）强化信息公开。综上所述，目前中国的污染地块监管政策正在逐步制度化和规范化，这是管控污染地块环境风险的重要步骤。但是在实践中这些政策能否发挥应有的效用、真正防控污染地块的环境风险，则需要进一步探讨。中国污染地块开发利用监管制度研究10第二章 CHAPTER 2主要省会城市污染地块开发利用现状分析11中国污染地块开发利用监管制度研究2016 年 12 月 27 日原环境保护部颁布了污染地块土壤环境管理办法10，明确了地方政府在污染地块管理上应以“污染地块名录”制度为核心，管控污染地块的再开发利用。2018 年通过的土壤污染防治法更是给予了这一制度的法律地位。自 2017 年起，中国各省开
24、始积极搭建本区域的污染地块风险管控名录。2017 年底，中国各省会城市陆续公布了首批污染地块名录，这是中国官方首次向公众公布污染地块土壤状况。污染地块名录的公布为研究中国污染地块开发现状打开了窗口。在此背景下，本报告对中国各省会城市所公布的污染地块名录进行了整理11，分析污染地块再开发的状况以及所面临的问题。截止至 2018 年 10 月，中国 31 个省会城市中有 27 个城市公布了本区域的污染地块风险管控名录。根据整理，目前已公布12的污染地块数量总数为 174 块。其中，天津、重庆和上海污染所公布的地块数量最多，分别为21 块、17 块和 14 块；哈尔滨、西安、福州、长春和南宁市所公布
25、的污染地块数量最少，仅 1 块。如图 2-1 所示。天津21广州10成都5乌鲁木齐2上海14杭州9兰州4西安1太原12北京7昆明2济南公布的污染地块数量块2贵阳4长春1南宁10510201525重庆17石家庄10合肥4哈尔滨1南京13沈阳8南昌3郑州3福州1武汉11长沙6西宁2第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析主要省会城市污染地块数量图 2-1 主要省会城市污染地块公布情况中国污染地块开发利用监管制度研究12从目前公布的污染地块来看，约 41%的污染地块原址为废弃化工厂，化工行业是潜在土壤污染最大的风险源，如图2-2所示。此外，值得注意的是，部分行业并没有被列入污染地块土壤环境管理办
26、法的疑似污染地块的定义中。比如，约 12%的污染场地为废弃钢铁厂，9%来源于机械制造业。这两个行业并没有被明确列入到疑似污染地块定义中。因此，在疑似污染地块的排查中也应关注除污染地块土壤环境管理办法中所列举的行业。固废处理（0.6%）文具（1.9%）饲料（0.6%）电镀（3.2%）纺织（1.3%）机械制造（9.5%）集装箱存储（0.6%）采矿（2.5%）特种制造（0.6%）制气（3.2%）污水处理（1.3%）钢铁（12.1%）加油站（0.6%）电力（2.5%）造纸（0.6%）冶炼（3.8%）制革（1.3%）化工（40.5%）垃圾填埋场（0.6%）石化（2.5%）电池（1.3%）制药（7%）轮胎
27、（1.9%）图 2-2 主要省会城市污染地块原土地使用者所属行业污染地块污染特征分析行业2.1.1第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析2-113中国污染地块开发利用监管制度研究从城市来看，绝大多数的城市均有原址为化工厂的污染地块，如图 2-3 所示。其中太原、天津和武汉有最多原址为化工厂的污染地块。北京的污染地块主要来自废弃的钢铁厂，而重庆的污染地块主要来自机械制造业。北京杭州南京西安福州济南上海长春贵阳兰州乌鲁木齐天津主要省会城市污染地块行业地块数沈阳郑州重庆0102030成都合肥南宁西宁广州昆明太原石家庄长沙哈尔滨南昌武汉制气特种制造采矿集装箱储存污水处理机械制造电镀饲料文具固废处
28、理纺织钢铁石化垃圾填埋场轮胎冶炼电池化工电力加油站制革制药造纸图 2-3 主要省会城市污染地块原土地使用者所属行业第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析中国污染地块开发利用监管制度研究14而从城市的角度来看，武汉、沈阳、杭州和重庆的污染地块中的污染物的种类最为复杂。其中武汉和沈阳的污染地块出现了 14种各类污染物，土壤治理的难度非常大。而天津、重庆和北京的污染地块受多环芳烃影响较为严重。汞镍多环芳烃（苯并芘/苯并蒽/苯并萘等）铅砷有机农药（六六六/滴滴涕等）铜铬（总铬和六价铬）总石油烃（总石油烃/苯/甲苯/萘等）锌其他重金属（镉/锑/鎶/铍/钡/锰）其他挥发性有机物(氯仿/三氯乙烯/三氯
29、甲烷/氟化物等）北京杭州南京西安福州济南上海长春贵阳兰州乌鲁木齐天津主要省会城市沈阳郑州重庆020408060成都合肥南宁西宁广州昆明石家庄长沙哈尔滨南昌武汉污染物出现次数图 2-4 污染地块污染物的占比情况图 2-5 主要省会城市污染地块污染物占比情况重金属 54%挥发性有机物 23%半挥发性有机物 17%铬 10%砷 8%铅 6%总石油烃 14%多环芳烃 11%有机农药 2%镍 6%锌 5%铜 5%汞 4%而从污染物的构成来看，重金属是污染物类别中出现频率最高的，约为 54%。而其中铬是重金属中出现频率最高的污染物，是 10%的污染地块的主要污染物（如图 2-4 所示）。除了重金属之外，挥
30、发性有机物和半挥发性有机物也是污染地块中常出现的污染物，占比约为 23%和 17%。其中多环芳烃和总石油烃，分别占比 11%和 14%。其他半挥发性有机物(苯酚/苯酸/多氯联苯）其他污染物(氨/pH/二硫化碳/氟化物等）其它 6%第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析污染物2.1.215中国污染地块开发利用监管制度研究在公布的污染地块名录中，明确地块规划用途的有109 块，而其中有近 47%的污染地块用于商住用地的开发，近18%的污染地块用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共建设，而仅有 1%的污染地块用作工业用地（如下图所示）。污染地块商业开发的趋势明显，而商住用地以及公共用地都涉及
31、高密度的人口集聚。在此意义上，污染地块开发的环境风险管理值得充分的关注。在各省会城市中，上海、广州、天津和重庆污染地块开发为商住用地的数量最多。其中上海有 12 块污染地块将规划用于商住用地的开发。北京杭州南京西安福州济南上海长春贵阳兰州乌鲁木齐天津太原主要省会城市沈阳郑州重庆0102030成都合肥南宁西宁广州昆明石家庄长沙哈尔滨南昌武汉不同用途污染地块数量图 2-6 主要省会城市污染地块规划用途图 2-7 主要省会城市污染地块规划用途情况污染地块的规划用途工业用地（1%）物流仓储（1%）文体用地（2%）公共设施（4%）未知公共设施工业用地绿地物流仓储学校文体用地商住用地第二章：主要省会城市污
32、染地块开发利用现状分析2-2绿地（5%）学校（7%）未知（33%）商住用地（47%）中国污染地块开发利用监管制度研究16未出让未知已出让中国主要城市重庆0102030污染地块数量图 2-8 主要省会城市污染地块出让情况图 2-9 主要省会城市污染地块出让情况北京杭州南京西安福州济南上海长春贵阳兰州乌鲁木齐天津太原沈阳郑州成都合肥南宁西宁广州昆明石家庄长沙哈尔滨南昌武汉未出让已出让未知60%25%15%污染地块出让情况第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析2-3在目前各省会城市所公布的污染地块中，有接近25%的污染地块已出让，60%的污染地块尚未出让（如图 2-8所示）。在各省会城市中，上
33、海的污染地块土地出让数量最多，在其公布的 14 块污染地块中已出让 11 块。污染地块出让数量位居次席的为武汉市，出让了 6 块污染地块。此外，重庆、天津、太原和广州的污染地块交易也颇为活跃，为地方政府创造了可观的财政收入。（如图 2-9 所示）在已出让的污染地块中，污染地块的土地出让金额累计达 1049.6 亿元。其中广州和天津目前的污染地块土地出让金收入最高，分别高达 359 亿元和 180 亿元（如图 2-10）。目前已出让的污染地块只占所有污染地块的25%，如果剩下的污染地块相继进入土地市场出让，势必将为很多地方政府开拓财源。但如此大规模的污染地块再利用也应受到监管上的重视，以防控污染
34、地块的环境风险，保障居住者的居住安全。17中国污染地块开发利用监管制度研究12150300350400502000广州南京天津武汉上海合肥重庆太原沈阳杭州1002503591801541375851463413土地出让金额（亿元）已风险管控（1%）暂未开展治理修复（2%）未知（17%）已修复（20%）已完成场地土壤环境评估（8%）正在修复（30%）在土壤修复资金的投入来看，目前中国省会城市投入到污染场地修复的金额总计约为 77.5 亿元，而如上文所提及，目前污染地块出让金累计为 1049.6 亿元，修复金额约占污染地块土地转让金额的 7%。也即是说，地方政府平均需要拿出约 7%的污染地块的出让
35、金来修复污染地块。但是这其中也有例外，例如武汉市是目前土壤修复资金投入最高的城市，总计约投入了近 20.1 亿元，约占武汉市所出让的污染地块的土地出让金的 39.7%。图 2-11 主要省会城市污染地块治理修复进度场地土壤环境评估中（6%）土壤修复进度和投入准备修复（16%）第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析2-4图 2-10 污染地块土地出让收入前十名的城市通过对中国各省会城市所公布的 174 块污染地块修复信息的整理发现，所有地块中已完成修复治理的地块约占总数的 20%，而在修复或正处于土壤修复前期阶段的地块约占总数的 63%。中国污染地块开发利用监管制度研究1801002003
36、00中度依赖235高度依赖污染地块平均修复时间（天）土地财政依赖度179图 2-12 不同土地财政依赖度下污染地块平均修复时间 这种“赶工”的现象还反映在开发模式上。例如在已出让的污染地块中，约有 44%的污染地块尚未完成修复，仅有 30%的污染地块已完成修复（如图 2-13 所示）。也即是说地方政府先出让污染地块，再修复该地块。但是这种“先出让，后修复”的方式缺陷在于，土地使用权人出于尽快回收资金的考虑或地块开发工期的压力，可能压缩污染地块必要的修复时间。第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析问题分析2-5随着中国陆续出台土壤污染防治法、土壤污染防治行动计划和污染地块土壤环境办理办法等
37、法律法规，中国对污染地块开发利用的监管正在逐步走向制度化、透明化和法制化。但就目前污染地块开发利用的现状来看，目前仍有以下三方面的问题：1）土地财政高依赖度下，污染地块的修复治理存在“赶工期”的问题。土地财政依赖度高是中国许多省会城市的共同特征。研究者分析了 2015-2017 年中国主要城省会市的财政收入，发现中国省会城市对于土地出让金的依赖严重，绝大多数省会城市土地依赖度属于中度依赖（20%-35%）和高度依赖（35%以上）。土地依赖程度最高的城市达到了 52%，即土地出让收入占了政府收入的 52%13。在如此高土地财政依赖度的情况下，地方政府难免存在加速土地转让以充足地方财政的考虑。在此
38、影响下，具有高商业价值污染地块在开发过程中常常压缩土壤修复的必要时间，导致修复治理上存在“赶工期”的问题。报告选取了 10 座省会城市，并依据中国城市土地市场分化、土地财政依赖度与经济风险评价所提供的土地财政依赖程度分类方法进行了划分，大致可以分为土地财政中度依赖（20%-35%）和高度依赖（35%以上）两组。再通过对这十座城市的染地块修复时间的整理发现14，土地财政高度依赖的城市比土地财政中度依赖的城市污染地块平均修复时间压缩了近 56 天。如下图所示，“赶工”的趋势明显。19中国污染地块开发利用监管制度研究这种“赶工期”的状态会出现两方面的问题：一是土壤修复的质量不能得到有效的保障。土壤修
39、复具有一定的难度和复杂性，同时需要相对长的时间做修复效果的反馈和追踪，保障土壤修复的效果。2018 年生态环境部出台的污染地块风险管控与修复效果评估技术导则16要求实施风险管控的地块应进行修复后的长期环境监测，保障土壤修复的效果和管控潜在的风险。但是目前这种“赶工期”的状态下，很难保障有充足的时间来做土壤质量的长期追踪，以保障土壤修复的质量。其次，即便土壤修复在这种“赶工”的状态下快速完成，修复项目本身的“二次污染”问题可能会成为潜在的环境风险。在目前现有的修复技术条件下，土壤修复主要有两大类：原位修复和异位修复；所谓原位修复就是在不移动现有的土壤的情况下，采用物理、化学或生物处理等方法对现有
40、土壤进行修复；而异位修复则是需要移动现有的土壤，在原场址范围内或经过运输后再进行治理的技术。这两种方式各有优缺点，例如原位修复时间较长，而异位修复时间则较短。在赶工的压力下，很多城市不得不选择异位修复。根据对全国省会城市污染地块修复信息的整理发现，目前约75%污染地块在修复上都采取了“异位修复”的方式（如图 2-14 所示）。异位修复最大的缺陷在于二次污染，无论是翻动土壤还是迁移有毒土壤都有可能对污染场地的周围，或者污染土壤的接收地造成污染，特别是在人口密集的都市，这种修复方式对附近地区会带来一定的环境风险。图 2-14 主要省会城市污染地块土壤修复方式图 2-13 主要省会城市已出让的污染地
41、块治理修复进度15已完成场地土壤环境评估（2%）正在修复（35%）已修复（30%）准备修复（7%）未知（26%）异位修复原位修复75%25%第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析土壤环境状况的审核在污染地块的规划、转让和开发等环节并没有得到充分的重视，是形成目前这种“赶工期”局面的重要原因。污染地块土壤环境管理办法规定：“污染地块未经治理与修复，或者经治理与修复但未达到相关规划用地土壤环境质量要求的，有关环境保护主管部门不予批准选址涉及该污染地块的建设项目环境影响报告书或者报告表。”同时，土壤污染防治法规定：“未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，禁止开工建设
42、任何与风险管控、修复无关的项目。”但无论是 土壤污染防治法还是污染地块土壤环境管理办法，都没有明确说明土壤环境状况的审核在污染地块开发的前端环节（如规划、转让、用途变更和土地开发等）需扮演什么样的角色（如土壤环境状况的评估是否构成污染地块出让和使用的审批条件），以及相关土地管理部门和环境部门的在监管上需如何协调。这样的缺失导致污染地块未完成经治理修复的情况下，容易被规划变更或出让，进而压缩了后期治理修复的时间。中国污染地块开发利用监管制度研究20尽管 2018 年通过的土壤污染防治法和2016 年制定的土壤污染防治行动计划都明确了污染地块责任认定上“谁污染，谁治理”的基本原则，但是在污染地块实
43、际开发过程中，这一原则却很难得到贯彻和执行。根据对 27 个省会城市公布的污染地块名录整理和统计发现（如下图所示），仅有 33%的污染地块是由原场地使用者（潜在污染方）承担修复责任，而 50%以上的污染地块则是由政府或国资委下属的国有企业来承担修复的责任，15%的污染地块则是由房地产开发商承担修复责任。政府和开发商共同承担（1%）原场地使用者（33%）政府（35%）国贸委下属资产管理企业（16%）房地产开发商（15%）图 2-15 主要省会城市污染地块修复责任主体 2）“谁污染，谁治理”的原则在污染地块开发中很难实施尽管开发商或政府承担污染地块修复责任的模式，在一定程度上有效地推动土地的再利用
44、，节约了土地资源，但是这种由政府来承担污染地块修复责任的方式，从本质上是用公共财政的收入或购房者的钱来为污染者买单，并不能体现污染者负责的公平原则。另一方面，由开发者或者政府来为污染地块的修复买单，不利于对潜在污染者的污染行为产生威慑，让其有恃无恐。造成目前这种“污染者不承担修复责任”的局面主要有以下两方面原因：第一，缺乏一套土壤治理责任认定的标准和程序。由于土地使用的历史复杂，要认定潜在污染者对土壤的污染程度以及相应需承担的责任并不容易，而由于中国在污染地块治理责任认定的标准和程序上还处于探索阶段，尚缺乏具体的法律法规来说明土壤污染责任认定的程序和办法，最终导致在实际开发过程中，很多污染地块
45、的修复都由政府买单。例如，在常州毒地的诉讼案中，原告方与被告方主要争议点之一在于污染责任方的认定上，是否政府的收储行为消除了原土壤污染者的修复责任。然而由于目前中国缺乏具体的法律法规来说明如何认定土壤污染责任方，这就使得诉讼一度陷入困局。第二，原场地使用者由于破产或经营不善，无力承担修复费用，不得已只有由政府或者房地产开发商来承担。因此，在污染地块开发过程中有必要分清这两类情况，采取相应的措施，而不应该都由纳税人或消费者为污染者买单。3）污染地块治理修复信息不透明，缺乏公众参与除上述问题之外，目前污染地块的开发利用还存在信息不透明、缺乏公众参与的问题。随着土壤污染防治法和污染地块土壤环境管理办
46、法的颁布实施，污染地块土壤环境的信息公布正式迈出了重要的一步，中国 27 个省会城市率先向社会公众公布了第一批污染地块的相关土壤环境信息、治理进度、地块位置等信息。这是中国环境保护史上第一次系统性地向社会公众公布污染地块的相关土壤环境信息。第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析21中国污染地块开发利用监管制度研究尽管在污染地块的信息公开上取得了重要的进步，但就目前所公布的情况来看，污染地块信息公开的程度和完整性还有待加强。根据对目前各省会城市所公布的 174 块污染地块的治理信息整理发现，仅有 44%的污染地块公布了相关的土壤环境评估、治理修复或验收的信息，而 56%的污染地块未公布以上
47、信息。而从城市角度来看，目前仅有北京、福州、哈尔滨、济南、昆明和南宁市公布了辖区内污染地块的土壤环境评估、修复或者验收报告。而西安、太原、上海、南昌和成都市均未公布污染地块的土壤环境评估、土壤修复和修复验收等相关信息,如图 2-16 所示。第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析北京杭州南京西安福州济南上海贵阳兰州乌鲁木齐天津太原主要省会城市沈阳郑州重庆0%25%50%75%100%成都合肥南宁西宁广州昆明石家庄长沙哈尔滨南昌武汉污染地块相关土壤环境信息公开情况图 2-16 主要省会城市污染地块土壤环境信息公开情况中国污染地块开发利用监管制度研究22目前，中国污染地块监管制度尚缺乏公众参与
48、的内容。土壤污染防治法、污染地块土壤环境管理办法和土壤污染防治行动计划中均未涉及污染地块治理过程中公众参与的内容，但是鼓励公众参与是美国、英国等国家污染地块监管制度的重要内容。北京杭州南京福州济南贵阳兰州乌鲁木齐天津主要省会城市沈阳郑州重庆01015205合肥南宁西宁广州昆明石家庄长沙哈尔滨武汉污染地块报告数量从公布信息的完整性上来看，污染地块的信息透明度仍有待提高。根据整理发现，在已公布相关土壤环境评估、治理修复或验收信息的地块中，仅有 58%的污染地块发布了完整的土壤环境评估、治理修复或验收报告，而高达 42%的污染地块未发布完整的土壤环境信息。其中，福州、哈尔滨、合肥、兰州、石家庄、乌鲁
49、木齐、武汉和西宁等城市均未公布完整的土壤环境评估、修复或验收报告等环境信息。图 2-17 主要省会城市所公布的污染地块相关土壤环境报告的完整性完整版省略版第二章：主要省会城市污染地块开发利用现状分析23中国污染地块开发利用监管制度研究要解决目前污染地块开发中所出现的问题，一方面需要探索适合中国国情的污染地块监管制度，另一方面需要借鉴国内外丰富的污染地块的治理经验和有成效的管理方法。第三章 CHAPTER 3国内外污染地块治理的经验和启示中国污染地块开发利用监管制度研究24第三章：国内外污染地块治理的经验和启示如本报告 2.2 章节所述，目前土壤环境状况的审核在中国土地规划、转让和开发等环节并没
50、有得到充分的重视，相关土地管理部门和环保部门该如何协调也未明确说明。如何克服这一制度上的空缺，部分地区的监管实践提供了一些可供参考的经验。重庆是中国污染地块开发利用监管的重要实验点。在多年的探索中，重庆积累了一套污染地块监管制度。根据 2017 年发表的 工业污染地块环境监管实践17，重庆市污染地块开发监管流程总结如下（图 3-1）：图 3-1 重庆市污染地块开发监管流程18污染地块开发利用的监管经验3-125中国污染地块开发利用监管制度研究第三章：国内外污染地块治理的经验和启示省份国土资源部门在审批相关手续时与环保部门的协调城乡规划部门在审批相关手续时与环保部门的协调河北征求环境保护部门意见
