1、-10 -【农业发展】农业经济 2023/6荷兰农业的实践与演变及对上海的启示李卓 杜小强 徐力 摘 要：荷兰充分发挥其比较优势，规避自然禀赋的先天不足，成为世界农业强国。鉴于此，本文以历史演变为主线从管理、规划、政策、科技、经营、金融保险等领域探讨其农业发展的逻辑，分析归纳其实践的成功经验。最后，提炼了在乡村振兴背景下对上海农业发展具有借鉴意义的启示。关键词：荷兰农业；运行体系；发展基础习总书记在上海工作期间，高度重视“三农”工作。在上海市委八届十二次全会结束时，他指出，“从现代农业发展本身看，上海的农业也大有可为”，发展现代农业要学习借鉴荷兰经验，将农业搞得很精致、很现代化，具有高附加值，
2、使之成为一个亮点。上海农业部门深刻认知超大城市空间发展的变量因素和经济密度的势差，“三农”工作始终秉持“两个对标、两个面向”的理念。鉴于此，本文从动态演变和持续实践的视角，解析其战略规划和路径选择，提出可供上海农业发展的参考建议。一、荷兰农业发展的基础荷兰位于欧洲西北部，属温带海洋性气候，夏季平均气温为 16-17，冬季为 2-3，平均年日照 1600h。国土面积约 4.15 万 km2（围垦约 0.6 万 km2），其中，农业用地占 44%，林地占 8.22%。低平是荷兰地形的特点，其 50%的国土海拔低于 1 米。由于统治阶层是由商人构成，社会整体表现出协商、妥协等包容性风气，农业的发展也
3、深受此文化影响。二、荷兰农业发展的运行体系荷兰农业运行体系由政府、科研机构、企业结合的“金三角”构成，该体系以协商妥协的文化为基础，市场需求为导向，政府发挥政策引导的角色，让技术研发、产业发展和商业贸易充分融合互为支撑。（一）行政管理荷兰农业起初由贸易与工业部负责。1935 年成立了农业及渔业部，后改名农业、自然管理和渔业部，2003 年改名农业、自然与食品质量部，2010 年改名经济事务、农业和创新部，2017 年改名农业、自然与食品质量部。农业部门名称变更始终秉持了协同合作的理念：一方面与市场紧密连接，弱化管理、强化监督和优化服务，建立研发、教育、推广、法律、金融等服务体系；另一方面，注重
4、价值链、产业链与供应链的系统化塑造，建立了高效、灵活、响应及时，集生产专业、产业集约、品质保障的产销一体化链系统。（二）空间规划荷兰乡村空间发展规划，笔者总结为三个阶段。第一阶段，土地规划整理。主要围绕提升农业机械化和生产水平，推动土地集中管理；第二阶段，土地开发利用。二战后荷兰采用非均衡区域发展战略，为控制城市无序蔓延、保护农业及优化人居环境，注重协调土地整理和空间规划的关系，规划原则更规范；第三阶段，多元综合利用。土地使用规划兼顾多功能性，城乡一体均衡发展。（三）产业政策荷兰知识密集型农业主要受欧盟共同农业政策的影响，该政策不仅使其农业实现了高效生产，还在减少农用化学品和农业污染、保护景观
5、和生物多样性等方面取得了显著成效。荷兰农业产业政策变革以废除谷物法为标志。1920-30年代，农业政策以提高土地生产率为导向。从罗马条约开始参与欧洲农业共同市场的建设。1970-80 年代，欧洲农产品严重过剩，其政策目标开始转向为有竞争力、安全和可表 1 基础指标国家荷兰中国上海城镇化率（%）91.5263.8989.3农业就业比重（%）1.9923.622.96人均耕地面积（亩/人）0.861.320.10劳动生产率（美元/人）8262969046044土地产出率（美元/公顷）1378776139304化肥施用强度（千克/公顷）265.9442.0425.9通过对比基础指标（表 1），可知荷
6、兰在人多地少、高城镇化率背景下，面对地势低洼、温度低、日照短等地域环境的局限，在较少肥料和劳动投入下，创造出极高的土地和劳动产出，足见其农业是知识密集、科技密集型产业。另外，注：荷兰化肥施用强度为 2018 年数据，其他为 2020 年数据。-11 -【农业发展】农业经济 2023/6持续的农业创造或改善条件。2000 年，农业政策转向农业农村有计划的全面发展，补贴逐步与生产、市场脱钩，更关注自然保护、农业科研与教育、农村发展、知识创新、农地保护、青年农民计划等公共利益。在权衡人口规模、粮食消费模式、自然保护和土地资源等因素，发展趋向可持续集约化。2018年，提出循环农业的倡导。2021年，欧
7、盟共同农业政策（20232027）正式通过，荷兰的农业政策也会围绕建设健康和环保的农食系统及生物多样性复苏的反向变化。（四）科技创新荷兰农业竞争力的背后是创新生态系统（表 2），其在实践中创造出集研究、教育和推广为一体的“OVO”模式，该模式使科技成果高效转化，是荷兰农业发展的引擎。2008年，受国际市场需求衰退等因素影响，政府对“OVO”模式进行了改革，公立研究中心、瓦赫宁根大学、皇家菲仕兰公司合作建立全球创新研究中心，政府减少行政干预，企业被给予更大的责任与权利，知识的供需关系转变为规范化的市场关系。同时，农业教育提倡“绿色教育”变革。2012年，政府成立了绿色知识合作联盟。2015 年开
8、始，逐步推出Green Table、Green Pact 等优化方案。为适应发展，未来该体系将以科研和产业高度集群的“研究所+大学+产业”模式为引领。生产和农民在产业链中的地位，较好地处理了农业、农民的关系。荷兰企业有着世代传承的传统，在种业（瑞克斯旺、安莎、必久等）、设施农业与园艺（世界园艺中心、温室三角洲、骑士等）、乳制品（Friesland Campina、Nutricia等）、食品加工（Unilever 等）、食品机械和包装（Stork、Marel等）等领域居世界领先地位。表 2 荷兰农业创新体系系统功能创新孵化以科创平台（Rockstart、Foodvalley等）为载体，汇集全球创
9、新力量，形成开放的国际合作网科技研究形成战略（研究所）、基础(大学)、应用（企业）多层次的研究体系，分工与合作、专业与综合教育培训中等农业教育（综合中学和农业培训中心）和高等专业农业教育（瓦赫宁根大学和研究中心、应用科学大学），布局初中、高中、高等、成人 4 个层次技术推广中央农业部门和地方农业推广站（公益），整体规划、协调；各类协会（中央农民联合会等）负责技术和知识的交流，政策反馈；私营企业提供专业化操作及咨询服务；合作社关注技术的需求（五）生产经营荷兰农业经生产营体系是由家庭农场负责生产，合作社提供投入品、加工与销售、信贷等社会化服务，企业提高附加值和满足终端市场需求，建立的将市场、生产、
10、服务紧密衔接的产业化合作体。20 世纪 80 年代以前，荷兰以家庭经营的小型农户为主。为适应欧盟统一化的市场变革，农场数量减少规模扩大（图 1），专业化、生态化、集约化程度提升。荷兰合作社是家庭农场自发组成民主化管理的联合体，通过建立农民合作经济组织的方式，即实现了集约化、规模化生产，增强整体实力；又高度分工，保障了家庭农场的专业化图 1 荷兰农场数量变化（万家）数据来源：CBS（六）金融保险为促进农业健康发展，荷兰建立了结构完善的普惠性农业金融，包括农业贷款机构、农业贷款担保基金、农业发展和改组基金等。同时，设立互助保险社和巨灾风险管理（灾害与极端事故法、欧盟运行条约）应对农业生产、自然灾害
11、、逆向选择等风险。此外，荷兰制定研发促进法案引导和鼓励非公有部门研发投资。三、荷兰农业的实践经验荷兰农业基于紧张的资源和自由商贸的文化，成为全球第二大农业出口国，得益于市场导向的政策、科技的高度普及、生产和服务即专业分工又高效联结，将比较优势、劳动生产率、土地产出率发挥到极致。（一）强调部门联动，协商妥协合作，政府管理一体化。荷兰建立了强有力的农业行政机构，职能覆盖“田间到餐桌”的各环节，并延伸到资源循环和温室气体管理等方面，其施政理念是“自然包容”，倡导服务型管理，通过打破部门和领域间的互动屏障，链接更多利益相关主体建立合作，横向上同基础设施与环境部、教育文化科学部、社会事务与就业部、经济事
12、务和气候政策部等部门协同合作；纵向上建立政府、科研、企业、银行、社会组织等高度专业化分工的一体化联合体；通过相互影响、协商、妥协，达到步调一致，以此实现规划、政策、产业动态协调。（二）发挥比较优势，优化产业结构，发展外向型经济。荷兰在中世纪就确立了以谋生为目的外向型贸易形态，此后当欧洲农产品市场受到北美低价农产品冲击时，荷兰因势利导未启动保护政策，而是建立普惠型金融保险体系和积极的-12 -【农业发展】农业经济 2023/6财政政策，放弃低价值的土地密集型口粮农产品，专注于园艺、畜禽等高附加值的知识密集型农产品，提高农业资源的利用效率，背靠欧洲市场，依托鹿特丹、阿姆斯特等港口资源，建立水陆空立
13、体化的物流网，积极参与区域经济一体化建设，加强农产品竞争力，逐步形成了“大进、大出”农业发展格局。（三）重视科技创新，政策动态适应，倡导循环可持续。荷兰农业注重科技引领，将绿色生态、机器人与自动化、大数据与人工智能、精准农业等前沿技术与传统农耕智慧结合，逐步实现“地少、高产、优产”的局面。在此过程中，农业政策协调适配，充分考虑了农业生产的季节性、农业认知、农民对土地的情感、社会稳定性、科技进步等因素。当下，面对气候风险的挑战，农食产业在理念和技术上迎来范式转移，正向健康、低碳、循环和可持续的方向转型，阻止生物多样性的下降，旨在成为全球循环农业的领导者，并履约 巴黎气候协定。（四）遵循市场导向，
14、知识创新驱动，产业集群化发展。荷兰外向型经济导向，使其注重市场化体系的建设，通过知识创新推动农业科技的研发、推广及应用。如集政策实施、技术研发普及、人才培养、教育投入、企业孵化等多功能一体，建设全产业链覆盖的知识创新平台“食谷”；如政产学研用金等部门基于地域特色，以交通枢纽为依托共同打造贯通全产业链高度集中的空间集群“绿港”；即实现一二三产在高度专业化分工下的集群发展，又实现社会关系及知识的交流，还可构建产业链各环节知识生产和分享的体系。四、对上海农业发展的启示当前，上海在实施乡村振兴战略的背景下，农业作为不可或缺的板块并且是短腿板块，结合前文有如下启示。（一）强化开放共享理念，建立跨部门高度
15、融合机制。上海是伟大建党精神的孕育地，进入新时期在落实乡村振兴战略，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念上，上海应有勇毅引领、锐意创新和先行示范的勇气，农业发展应引入顶层部门科学分工、高效联动的共同体机制，强化部门间服务型政务理念、营造政务协同生态，形成有效的措施，从源头化解共建共治共享争议，助力跨部门的多规合一，提升行政资源效能，链接政产学研用金服等更多主体建立共同目标与高效协作，使超大城市的先进要素在农业领域精准有效配置。（二）聚焦发挥比较优势，制订因势利导的农业政策。上海农业应学习荷兰农业产业发展经验，根据市场需求厘定匹配本市资源禀赋和适度规模化发展的农场额定面积，以及合理区域尺度
16、下的社会化服务体量，实现各主体高度专业化分工，优化产业结构，放大比较优势；以农业农村现代化排头兵和匹配卓越城市为目标，制定动态匹配的农业政策，着重考虑人与自然协调、国际竞争力、低碳循环的产业体系、精准农业、生物科技等方面；以期创新实践出新时代现代农业发展的“上海”经验。（三）加强知识创新驱动，促进产业集群一体化发展。上海农业应借鉴荷兰农业知识创新体系，利用好社会主义现代化国际大都市制度优势，以技术创新为联结，一体化整合国际和本地优质的农业科技创新资源，在绿色生产优势的基础上，以市场需求为导向，使政产学研用金服等主体一体化发展，打造具有上海特色的“大学+科研+产业”知识创新平台，支撑产业升级，向
17、知识、资金、技术密集方向转型，建立覆盖全产业链的一体化产业集群。同时，建立以农民为核心的农业科技创新与推广体系，提升训练有素的农民比例。（四）注重可持续性发展，构造数字化低碳循环系统。当前，全球生产食物的方式越来越不均衡，面对自然资源的枯竭、生物多样性下降、公共卫生和环境健康以及全球气候变化的挑战，上海农业发展需要突破性的变革，提升“三个趋势”认识、协调“三个空间”布局、深化“三个价值”引领，利用好数字化转型的契机，借力数字双生、循环农业等先进理念，将全生命周期健康管理和生态文明建设统筹考虑，建立以食物链为核心链接自然、农业、食品的数字化循环系统，创建气候友好型农业范式，引领全球绿色低碳循环农
18、业发展。（五）发展实用金融体系，实现三农问题人本化解决。基于上海农业产业经济密度的劣势，农业领域需建设适应超大城市市情和农情特点的支农金融体系，发挥金融在服务乡村振兴中的催化剂作用。值得学习荷兰农业金融深度关心农场发展的做法，践行长周期培育的理念，在陪伴成长方面进行探索。另外，还应把农村和农民纳入全盘考虑，通过金融产品链的创新对接生活与生产中的刚需，特别是在产业转型升级、经营性建设用地、土地流转、集中居住、养老就医等方面，开发出更能调动农民积极性的覆盖全生命周期的金融产品线。参考文献1 中央农村工作领导小组办公室，上海市委农村工作办公室.习近平总书记在上海工作期间对推动“三农”发展的思考与实践 J.求是，2018（20）.2 Spatial Planning Calendar EB/OL.Ministry of Infrastructure and the Environment，2013.3杨玉浩.农业科学的社会适应与变革以荷兰瓦赫宁根大学为例 J.农业经济，2021（3）.4 唐珂.荷兰农业 M.北京：中国农业出版社，2015.5厉为民.荷兰的农业奇迹一个中国经济学家眼中的荷兰农业 M.北京：中国农业科学技术出版社，2003.作者单位：上海市乡村振兴研究中心 上海 200000
