1、 年月南宁师范大学学报(哲学社会科学版)J u l 第 卷 第期J o u r n a l o fN a n n i n gN o r m a lU n i v e r s i t y(P h i l o s o p h ya n dS o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n)V o l N o D O I:/j c n k i i s s n 监察建议公开的理论基础与程序构造曹振海南大学 法学院,海南 海口 摘要监察建议作为监察委员会重要的处置权,在促进廉政建设和履行职责等方面起着积极作用.尽管 中华人民共和国监察法 确定了信息公开制度,但监察建议尚未全
2、面对外公开.基于监察建议权执行权本质的逻辑基点,加之对监督者监督的现实需求,以及回应制度反腐促进监察法治的社会期待,构成监察建议公开的理论内核.要推动监察建议公开,需要明确监察建议的终极性以确定公开可能性,处理好纪律检查建议、监察建议和纪检监察建议的公开关系以确定监察建议公开范围的“最大化”,明确监察建议公开对象的非特定性以扩大公开受众等实体问题.在此基础上,可通过明确监察建议信息公开的法律依据、组建监察建议信息公开平台、统一监察建议格式要求与写作要素、构建监察复议与行政诉讼双轨救济的程序机制,通过外部监督促进监察建议的反腐败制度目标转化为反腐败治理效能.关键词监察建议;监察工作信息;监察法;
3、信息公开 中图分类号D 文献标识码A 文章编号 ()一、问题的提出随着国家监察体制改革各项措施的落实,监察委员会有关监督、调查和处置方面的职责规范逐渐转化为反腐败治理效能.监察建议作为实现“长效反腐”制度目标的协同措施,不仅被 中华人民共和国监察法(以下简称 监察法)确认为监察处置权的重要方式,还被赋予监察建议强制效力,其是监察委员会的主要职权之一.相关数据统计,全国纪检监察机关在 年提出纪检监察建议 万份,而当年度全国纪检监察机关共立案 万件,处分 万人,监察建议成为推动反腐的重要利器.不过,有关监察建议的运作机制及其公开制度尚未完全确立,各地监察机关在监察建议制发程序、是否公开问题上也存在
4、理解上的差异.监察法 第五十四条确立了监察信息公开制度,回应民主监督、社会监督和舆论监督之需求,中华人民共和国监察法实施条例(以下简称 监察实施条例)也在第二百五十五条列举了四类应当公开的监察工作信息,即监察法规,依法应当向社会公开的案件调查信息,检举控告地址、电话、网站等信息,以及其他依法应当公开的信息,但不包括监察建议等处置类信息.此外,笔者随机选取了部分省级和设区的市的监察机关的网站信息,发现虽然其均在门户网站设置了信息公开专区,公开了领导人员、组织架构、工作程序、工作报告、监督曝光、审查调查、规章制度以及其他事项,但没有 收稿日期 基金项目海南省委省政府重大研究专项课题“清廉自贸港建设
5、情况第三方机构评估机制和指标体系研究”HN S K(Z D Z X)作者简介曹振(),男,海南大学法学院博士研究生,研究方向:宪法学、监察法学.引用格式曹振监察建议公开的理论基础与程序构造J南宁师范大学学报(哲学社会科学版),():法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期监察建议的公开专栏,更未发现监察信息申请公开及其救济的渠道.事实上,中华人民共和国行政监察法(以下简称 行政监察法)已经对监察建议作了较为详细的规定.基于其行政权本质,公民可依据 中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称 政府信息公开条例)申请获得监察建议信息,进而可以提起信息公开的行政诉讼.但在
6、 监察法 中,监察建议不仅没有被纳入信息公开范围,而且其和其他建议的边界也并不清晰.比如,监察法 仅有四个条文明确提及监察建议,分别是监察委员会职责(第十一条第三项)、派驻和派出机构的监察建议权(第十三条)、监察建议适用情形(第四十五条)、监察建议不予采纳的法律后果(第六十二条),同时存在其他“建议”的表述;监察法实施条例 全文中“监察建议”出现了次,共涉及个条文,而“建议”一词出现频率高达 次.因此,未成系统且模糊性的法律条文以及未区分明确的法律概念引发了理论界和实务界的不同看法,学术界往往更多关注监察建议的概念和类型,忽视了对监察建议公开性的讨论.某种意义上,监察建议的不公开性意味着“刑不
7、可知、威不可测”,不利于实现宪法法律权威,甚至可能被异化为“权力工具”.“对公权力施以全面的、体系化的约束,是现代宪法的基本精神,也是一个国家政体正当性的体现.”监察体制入宪之后,讨论如何在当前宪法框架下对监察权进行约束成为公法学界的重要责任.目前,大多数学者对监察权与检察权的衔接等国家权力制衡关系关注较多,如有学者认为,作为权力监督范畴的监察权与作为权力制衡的检察权,具有差异互补性;有学者提出,监察机关与审判机关、检察机关、执法部门具有配合和制约关系,即后三个机关应当配合监察机关办理职务犯罪案件;但监察机关与检察机关的关系应当定性为制约模式;还有学者具体讨论了监察委员会与权力机关,法院、检察
8、院、监察机关、公安机关等几个层面的关系问题.少数学者关注到了监察工作信息公开制度构建问题,如:有学者提出监督信息公开应遵循“以公开为常态,不公开为例外”的原则,可采取肯定列举加详列豁免范围的立法模式;有学者认为监察工作信息公开在公开程序、深度、时效性等层面,应以依法、及时公开、准确公开等为实践遵循;有学者对监察建议的功能、类型进行了富有理论价值的讨论,如监察建议的功能在于通过制度化方式将对“人”监察延伸至对“事”监督,并设置启动程序、沟通和反馈机制、责任追究机制;还有学者提出,监察建议具有协商治理、强制处置功能,但应当在正当程序、对象限缩和职能边界三个方面加强控制.但总体来看,对于监察建议是否
9、公开的研究少之又少.鉴于此,本文将从理论层面讨论监察建议公开的正当性,在此基础上提出监察建议公开的实体内容与程序机制,以期为强化监察监督实效、提升外部监督水平提供理论参考.二、监察建议公开的理论内核(一)理论基点:监察建议权的执行权本质在监察体制改革之初,学界围绕监察机关的性质进行了广泛讨论,本质上也是在讨论监察权的性质定位,主要观点有“政治机关说”、“专责机关说”、“专门监督机关说”、“准司法机关说”、“综合性监督机关说”,还有观点认为国家监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力.上述观点具有一定的合理性,对于构建监察委员会职责和工作程序具有积极意义.但从本质上看,这类讨论可能会引发更大
10、的制度设计难题,即权力的混合性可能会导致同一法律文本中出现两套不同的规制逻辑,参见 行政监察法 第二十、二十三、二十四、二十五、三十、三十一、三十五、三十六、三十七、三十九、四十、四十三、四十五条,该法已于 年废止.参见 监察法实施条例 第二十、三十六、二百零五条.法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期引起规则适用的争议和质疑.我国的监察权被明确由立法权产生,并受其监督.在此意义上,监察权是落实宪法规范以及监察法律规范的权力,与政府行政权、法院裁判权、检察院法律监督权具有相同的执行权本质.虽然从权力来源看,监察权是从行政权和检察权中剥离出来的,整合了行政监察和预
11、防腐败、检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职权,但根本上具有执行国家监察法律法规的功能指向.进一步来说,在法治国家实践中,执行行政事务的行政权、定纷止争的司法裁判权、进行法律监督的检察权都建立了信息公开制度,确立了诸如公开、参与、回避、责任等基本程序,以限制恣意和确保理性选择,这为同一权力位阶的监察权提供了实践参考.换角度而言,我国的立法机关也在实行信息公开制度,主要内容集中于法律的制定过程,确保法律的公开性和确定性,这是法治的基本要求.因此,从执行权性质来看,监察权尤其是监察建议的公开就具有充分的理论基础.(二)制度依据:对监督者进行监督的宪制要求 年的 中华人民共和国宪法 将
12、国家监督权分别授予人大、政府、法院、检察院,其分别行使立法监督权、行政监察监督权、审判监督权和法律监督权.“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行.”因此,有关反腐败的国家职权由行政监察部门和检察机关共同行使.党的十八大以后,反腐败职权的分散配置方案难以完全激发腐败治理实效,而且未与党的纪律检查委员会(以下简称“纪委”)形成监督合力,反腐败的制度规范及其机构改革亟待配套跟进.分权的本质在于形式和功能的相符,即将职能分配给最适合执行的机构,其核心在于效率而非自由.效率导向之下的国家功能配置应当突出机构功能,年修宪即是在此意义上扩充了国家反腐败治理的权力,
13、并由监察机关集中行使.因此,在宪制层面,监察机关被定为“党和国家自我监督的专责机关”.由此一来,其难以回避监督者和被监督者双重角色可能引发的自我监督不能困局.“纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法.”从外部关系来看:一方面,对于监察机关要实行横向的国家权力制衡,“对于新兴的监察法法律部门而言,其对应的监察权的行使要在法律层面尤其是法律保留原则的适用方面面对哪些限制,必须明确,以便落实宪法中提及的相关国家权力互相配合、互相制约原则”;另一方面,也要加强监察机关内部的上下级监督.“纪委监委在依法公开信息、接受广
14、泛监督的过程中,既要公开常规性、日常性的工作信息,也要敢于公开 自曝家丑 类的特殊情况.”当然,有效的外部监督亦可以转化为内部监督的基础,在形式与实质上规范监督者的行为.因此,监察建议因具有法律强制性而成为被监督对象应当遵守的处置结果.对被监督对象调查、审查信息尚可发布,对结果的可期待性更不应当被摈弃.由是,开放性、规范化的监察信息公开制度可提高反腐败工作的成效,社会公众监督被监督者当然的合法性就在于此.(三)实践诉求:制度反腐促进监察法治的社会期待党的十八大以来,我国全面加强了反腐败治理的措施和手段,通过纪委监委合署办公实现多元主体向专职主体的转变,通过健全国家法律和党内法规实现法治反腐,通
15、过源头治理实现反腐败事后监督向事前预防转变,最终实现反腐败运动式、权力式治理向制度反腐的跃进.相较而言,制度反腐的优势在于体系化、制度化保障腐败治理的长期行动,其核心要义是法治,根本在于保障权利.因此,监察委员会的设立及其工作开展是中国特色社会主义法治的创新之举,具有以下两层权利保护的意思表示.一是在抽象层面促进对公民的权利保障.保障公民权利是国家的根本性职责,也是国家权力的生成目的.因此,权力一旦被滥用即容易丧失正当性基础,甚至引发执政合法性危机.“基于监察机关一身兼具行政权力、司法权力、党纪监督权力等各种权力的事实,其追求目标又是集中统一和权威高效,法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建
16、议公开的理论基础与程序构造第期因而要特别注意监察权力的运行可能带来的对权利和自由的侵害.”本着维护人民根本利益的国家宗旨,监察权作为国家制度反腐的新生权力,应当接受外部监督,还要处理好惩治腐败和保护公民财产权、人身权、知情权等基本权利的关系.其中,知情权构成了信息公开的直接权利基础,强化包括监察建议在内的监察信息公开能够消解潜在的信息不对称,最终通过廉政建设、权力控制的监察建议功能更新权力理念与规制方式,促进社会的长足发展.二是在具象层面促进对被监察对象的权利保障.制度反腐以既定的规范确保规则适用的统一性,维护人民、国家工作人员的期待利益.监察建议作为处置手段的一种,不同于依据 中华人民共和国
17、公职人员政务处分法 直接进行的处分或者问责,也不同于依据刑事法律移送检察院审查起诉,其特殊性在于对单位的约束而非个人,具有个案依附性.然而,实践中有关监察建议的制发、审核以及异议程序处于尚未健全状态,不同的监察官在使用监察建议时可能采取一些不同的做法.一些纪检监察干部则习惯于按照 监察法 第四十五条规定,制发针对廉政建设、体制机制等方面问题的监察建议,而不善用 公职人员政务处分暂行规定 第九条,较少直接给出有关人员进行组织处理的监察建议.这容易成为被监察单位或者个人权利保障的潜在威胁,削弱了监察建议应有的效力,某种程度上违背了制度反腐的初衷.“法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制,即法律面
18、前人人平等,用同一标准尺度来衡量裁决问题.”因此,有效的监察建议公开,不仅能促进公众对国家反腐败治理成效的了解与尊崇,更能促进监察实务部门对监察建议适用条件和程序的规范统一,减少自由裁量权对规范性的消解,维护好被监察对象当然享有的合法利益.三、监察建议公开的实体基础当前我国实行以职权为标准的信息公开模式,监察信息公开兼具党务公开、政府信息公开、司法公开三合一属性 .因此,在讨论了监察建议公开的正当性基础之后,需要对监察建议公开的其他基本问题进行讨论,包括监察建议的性质、监察建议公开范围的界定、监察建议与其他类型的建议进行公开性的区分等.(一)性质定位:监察建议属于监察工作信息关于监察建议的定义
19、,有学者提出广义的监察建议是 监察法 规定的且由监察机关依法提出的建议,狭义的监察建议是监察机关对监察对象所在单位有关廉政建设、履行职责等问题提出的建议;有学者则从反向界定监察建议的范围以明确其概念,主张确定监察建议时要剔除履职衔接建议,问责建议、处理建议、纠正建议均不属于监察建议.结合上述观点,可对监察建议作狭义理解,即指监察机关依照 监察法 第 条、第 条、第 条、第 条规定所作出的职权行为.在信息公开层面,对监察建议的考察首先应当确定其是否属于豁免公开信息.结合现有信息公开制度可以发现,内部事务信息和过程性信息属于通行的、有限公开的信息.因此,有必要从过程论视角确定监察信息是否具有开放性
20、和终极性.监察建议不属于内部事务信息 政府信息公开条例 第十六条将人事管理、后勤管理、内部工作流程等行政机关的内部事务信息列入可以不予公开范围,因为“内部事务信息属于行政机关内部事务,对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响,公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响”.有司法裁判认为:中华人民共和国政府信息公开条例 第十六条规定:“行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开.”法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期“从世界范围看,内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形.这些信息普遍具有 内部
21、性 和 非终极性 的特点,属于 意思形成 的信息,一旦过早公开,可能会引起误解和混乱,或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成,从而降低政府效率.”那么,监察建议属于这类信息吗?从现有法律法规来看,监察建议是“根据监督、调查结果”作出的处置决定,是监察程序终端的输出结果,已经不属于监察机关的内部事务,其文书具有确定力、拘束力和强制力,对被监察单位乃至被监察对象的权利义务关系产生了直接或间接的实际影响,效力已经及于外部主体.因此,监察建议首先不属于内部信息.监察建议不属于过程性信息过程性信息不公开是政府信息公开实践中被普遍认同的惯例.国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见(国办发 号)
22、提出:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于 条例 所指应公开的政府信息.”政府信息公开条例()对过程性信息的不公开性予以弱化,明确了“可以不予公开”的基本准则,以及“法律、法规、规章”强制公开的例外情形.由此可见,过程性信息也并非必然不能公开.当然,行政决策的过程性信息可能涉及特定主体利益或者秘密信息来源等,合理设置限制条件具有必要性,理想状态是通过信息类型的界分确定信息属性.这种裁量性条款容易导致适用上的自由空间,一些行政机关可能会以此为由拒绝公开相关信息,这难以满足公众对于高质量信息公开的需求.事实上,在司法实践中,有关法院上
23、下级之间的会议纪要、请示报告、磋商信函亦没有完全保密,其在某种程度上成为统一司法裁判规则的约束性文件.就监察建议而言,其根据已结或者将结案件的监督和调查结果作出处置意见,具有终极性,当然不属于过程性信息.综上所述,监察建议不属于过程性信息和内部事务信息,其是监察机关行使监察权过程中形成的工作信息,不存在不能公开的理论障碍.(二)公开范围:“最大化”的监察建议既然明确了监察建议属于终极性的处置文书,就免除了两类信息基于正当理由豁免公开的可能性.因此,需要进一步讨论的是监察建议的类型,以明确监察建议公开的边界,实现公民监督权、知情权与国家利益、公共利益、个人利益的平衡.纪委监委联合建议应当被纳入监
24、察建议公开范围从机构职能划分来看,纪委监委分别依照党内法规和国家监察法律对相关单位和人员进行监督、调查和处置,但在处置方式上均可以提出处置“建议”.这些“建议”分为纪律检查建议、监察建议和纪检监察建议(表).狭义的监察建议属于本文主张的应当公开的类型,那么纪律检查建议和纪检监察建议是否要公开?表反腐败建议类型分析建议类型制作机关制作事由接收单位法律效力纪律检查建议纪委被监督检查单位在人员和组织上存在的违反党规党纪的问题有关党组织或者单位在规定期限内作出书面回复中华人民共和国最高人民法院行政裁定书()最高法行申 号.政府信息公开条例()第十六条第二款规定:“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的
25、讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开.法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定.”法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期续表建议类型制作机关制作事由接收单位法律效力监察建议监委监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题被监察对象所在单位不得拒不执行或者无正当理由拒不 采纳,书面作出整改情况说明纪检监察建议 纪委监委联合既存在违反党规党纪事实又存在违反法律法规事实同一党组织、单位在规定期限内作出书面回复首先,纪律检查建议可以公开.纪委作出纪律检查建议的直接依据是 中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则 第十九
26、条,该条提出“纪检监察机关对监督中发现的突出问题,应当向有关党组织或者单位提出纪律检查建议或者监察建议”.依据 中国共产党党务公开条例(以下简称 党务公开条例)第十二条规定,党的纪律监察机关应当公开的内容暂不包括纪律检查建议,但其第三、四、五项分别要求公开“查处违反中央八项规定精神,发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题情况”“对党员领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪进行立案审查、组织审查和给予开除党籍处分情况”“对党员领导干部严重失职失责进行问责情况”.这三款已经涉及纪委监委的处置权范围,如果依据该条逐渐深入的重要性事项思路,将纪律检查建议公开便具有了规范依据.当然,即便特定党政联合发文信息
27、最终被判定属于政府信息,并且具有外部性,也不必然导向公开,还需要考虑是否涉及国家秘密等其他法定不公开事由.其次,纪检监察建议应当公开.年党和国家机构改革之后,有关党政联合行为的审查正当性及其责任分配问题成为机构运行中的热点话题.在信息公开上,人民法院在起诉审查环节可能面临党政联合发文能否被纳入规范性文件一并审查范围、党务信息公开与政府信息公开如何实现制度衔接等问题.关于纪律监察建议是否应当公开,仍有争议.本文认为,纪检监察建议的作出需要部门负责人、同级纪委监委分管领导审批、同级纪委监委主要负责人批准,以纪委和监委联合名义下发.在此种情况下,将纪检监察建议纳入党务范围不予公开或者以法院不能审查纪
28、委监委联合职权行为为由拒绝司法审查,有故意回避外部监督之嫌.我国政治体制属于党政统筹下的权力分工体制,表现为党权和国家权力双轨制,但二者均受中国特色社会主义法治体系的规约.因此,可以借鉴法院对行政机关规范性文件附带审查的监督方法,建立法院审查纪检监察建议的特别程序机制,强化纪检监察权力行使的规范性.监察建议公开内在包含被监察人员所在单位的整改反馈意见从表可以看出,纪律检查建议、监察建议和纪检监察建议都对被监督或者监察单位产生了实际效力,纪委监委会持续跟踪整改落实情况.因此,被监察单位负有反馈监察建议落实情况的强制性义务.作为监察建议职权的延伸,被监督或者监察单位整改落实情况仍属于监察建议监督的
29、业务流程之内.同时,为回应社会对反腐败治理的知情需求,亦应当最大限度公开相关单位的整改反馈意见,以外部监督促进内部建设,强化制度规范对腐败风险的控制力.涉密的监察建议为不予公开的例外信息公开秉持最大限度公开理念,将豁免公开事项压缩到最小范围,由此限制自由裁量权空间.根据信息公开权利的限制方式,世界各国没有采取绝对、全面公开的制度设计,而是明确了相对公开、禁止公开等限制公开的思路.在我国,常见的信息公开限制理由主要有涉及国家秘密、公共利益、商业秘密参见中共新疆维吾尔自治区纪律检查委员会、新疆维吾尔自治区监察委员会联合印发的 关于规范纪检监察建议工作的办法(试行)第八条.法治和国家治理现代化研究
30、年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期和个人隐私等.比如:政府信息公开条例 规定了涉及国家秘密以及公开后会危及国家安全、商业秘密和个人隐私等禁止公开情形;最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定 列举了国家秘密,未成年人犯罪,以调解方式结案或者确认人民调解协议效力,离婚诉讼或者涉及未成年子女抚养、监护四种禁止公开的情形.值得一提的是,党务公开条例 和 人民检察院案件信息公开工作规定 并未规定禁止公开的情形,而是以较多篇幅规定了应当公开或者相对公开事项.当然,这并不意味着党务、检务抑或其他公共信息没有保密和禁止公开的必要性,未来在进行相关条例修正时应当对此加以明确.回到监察建议公
31、开问题上,实务界的基本观点是最小化公开或不公开.“无论是从监察机关的法定职责分析,还是从监察工作的保密性出发,监察机关依职权掌握的信息中,属于应当 主动公开 和需要保密的占多数.”对于监察建议而言,由于监察全覆盖原则实现了对大多数国家公职人员,包括退休的公职人员与公职人员的配偶、子女及其配偶 的监察监督,覆盖了一些掌握国家秘密的机关单位,不予公开这些机构的内部信息对于维护社会安全、经济安全、数据安全、生物安全等具有重要意义.但豁免公开应当是依法而定的,有关涉密信息的确定、定级必须通过充分的立法讨论加以明确,避免以国家利益和国家安全为由损害“最大化公开原则”.(三)公开对象:不局限于特定主体在关
32、于信息公开主体的讨论上,有学者提出纪检监察工作信息公开的对象包含全部社会公众、特定被监察对象及其家属和所属单位、国际合作中的国际组织和外国机构等,也有观点认为监察信息公开对象为社会公众的不特定主体和当事人、法定代理人、近亲属等特定主体.不过,上述观点并未讨论监察建议的公开对象.依据监察建议的功能定位,其作为法定监督和处置方式直接关涉被监察对象所在单位,即对“事”权,而非对“人”权.因此,监察建议首先要向被监察对象所在单位公开.目前实务中已经建立了监察建议送达程序机制,通过签署送达文书宣告程序终结,保障相对人及时行使异议权.其次,监察建议要向利害关系人公开.监察建议权虽为对“事”权,但其权力行使
33、源于被监察对象的违法犯罪行为,因此监察建议结果应当及时通报对被监察对象以及与该案件、该单位廉政建设有利害关系的第三方.最后,监察建议要向社会公众公开.如果说前两类公开对象是与监察建议权对等的具象权利者,那么社会公众则是抽象利害关系人.“情报公开的目的在于保障公民的知情权,而不是为了公开而公开,公开永远都是方式、手段、途径,而绝不是目的.”公众基于利益的参与并非以决定决策为目的,而是借此形成对权力运作具有约束力的公共舆论,以便构成理性的民意力量.在此意义上,推动监察建议公开能够以公民权利意识规范监察权力行使,进而实现国家权力促公民发展的积极功能,实现权利与权力的良性互动.四、监察建议公开的程序构
34、造现代法治重视正当程序机制对于公民权利的保障作用.一般认为,正当程序具有补充制定法中法定程序的疏漏和判断法定程序“善”与“恶”的功能.因此,为了确保监察机关在监察建议等信息公开制度上的最低正义要求,应构建完善的信息公开程序,以促进监察机关积极履职,自觉接受人民监督.(一)公开依据:完善旧法与制定新条例监察建议公开制度的健全离不开监察法律规范的指引.“鉴于与监察委员会运行相涉的事项纷繁复杂,若所有事项皆由全国人大及其常委会进行立法,虽有裨于提升监察法制的权威,但却会占用权力参见 监察法 第十一条.法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期机关过多的立法资源.”年,全国
35、人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定 明确授予国家监察委员会有“根据宪法和法律,制定监察法规”的职权.作为配套措施,年月修订的 中华人民共和国立法法(以下简称 立法法)第一百一十八条也明确了国家监察委员会制定监察法规和备案要求.因此,在获得充分立法授权的情况下,监察机关应当积极改变目前监察建议公开面临的立法条文供给不足、立法语言模糊等尴尬局面.具体而言,监察机关首先可通过修订 监察实施条例,将监察建议列入法定公开范围,再制定“监察信息公开条例”,以满足信息公开高质量规范的立法需求.同时,基于监察建议处置权的特殊性,“监察信息公开条例”应当对监察建议作出系统规定:一是要明确
36、监察建议的公开范围,分别规定应当公开、可以公开和禁止公开的情形,各类型宜采取“肯定式列举兜底”立法模式.其中,对于禁止公开的监察建议类型应当尽可能采用完全列举方式.同时,还要综合国家安全方面的法律法规,确定涉密信息的认定程序以及解密期限,经过合理期限依法申请解密公开.二是要加快编制监察信息公开指南和目录,将监察建议纳入其中,使其成为法定公开事项.三是应当明确监察建议公开基本原则,即“以公开为常态、不公开为例外”,最大限度保障公民的知情权.四是明确监察委员会及其工作人员有关监察建议信息公开事项上的失职、渎职责任,确定相关人员的党纪、政务处分以及刑事责任.(二)公开媒介:组建监察建议公开网站从现有
37、信息公开实践来看,明确了信息公开的规范依据之后,更为重要的是建设信息公开平台,比如各级政府在官方网站上内嵌的信息公开模块、信息公开专门网站,最高人民法院主办的中国裁判文书网、中国执行信息公开网、中国审判流程信息公开网、中国庭审公开网等专门化信息公开平台.其中,最高人民法院的信息公开网站群模式尤为值得借鉴.其优势在于一方面实现了专业信息的集中上网公开,便于当事人、社会公众查阅;另一方面通过集约化方式构建全国统一的公开平台,减少地方法院自行建设信息公开平台的资源消耗和浪费,实现司法公开标准的全国统一.实际上,监察权对实现社会公平正义发挥着积极作用,确保监察权尤其是以监察建议为重要体现的监察处置权的
38、规范统一行使,有利于推动监察法治建设.为此,首先,应当主持设立全国集中模式下的监察信息公开平台或者监察建议信息公开平台,主动公开监察建议信息.其次,要建立监察建议统计制度,定期向全社会发布监察建议制发的统计报告,重点对监察建议的数量规模、类型特征、地域差异、实效反馈等信息作出说明.最后,监察建议信息公开平台还应当引入“电子监察”系统,对各级监察机关受理监察建议公开申请情况进行数据统计、分析,进而推动监察建议信息公开的长效化.(三)制发要求:统一监察建议格式与写作要素依据监察法律法规,监察建议权属于相对柔性的监督权,不直接以服从式指令要求被监察对象所在单位依照监察建议直接作出相关决策,但仍具有较
39、强的法律效力.因此,作为法律文本的监察建议应当在形式上保持权威性和确定性,即需要统一监察建议文书格式,确定写作的核心要素.为此,监察法实施条例 第二百零五条第二款规定,监察建议书一般应当包括监督调查情况,调查中发现的主要问题及其产生的原因,整改建议、要求和期限,向监察机关反馈整改情况的要求等内容.不过,实践中监察建议书存在没有统一格式,行文标准不尽统一,行文标题与字号、主送单位与抄送单位不统一等问题.这些非制度化、规范化问题容易潜在地损害监察建议以及监察委员会职权的权威性.一致性是法律的基本原则之一,其意义在于免除规范之间的矛盾.虽然监察建议并非严格意义上的法律规范文本,但作为承载法律效力的具
40、体文书,实现一致性的意义自不待言.为此,监察建议应从形式上进行完善:一是在现有规范基础上进一步完善监察建议文书的主体内容,重点增强问题剖析、解决思路部分的说理性.二是由国家监察委员会统一监察建议文书的格式、字体,确定文号编排方式等法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期形式要素.三是监察建议文书公开应当注重保护当事人隐私,采用个人隐私信息隐名化处理方式,避免因公开造成个人信息泄漏而带来不必要的纠纷.四是建立指导性监察建议和典型监察建议发布机制,筛选优秀的监察建议以供实务参考和学术研究之用.此外,监察建议作出事由不能偏离 监察法 设定的单位廉政建设和履行职责的基本点
41、,但这属于文书的实质内容,本文暂不展开论述.可以预期的是,完善的监察建议公开制度可以吸纳社会公众和专家学者的意见和建议,从而促进监察建议质量的提升.(四)救济机制:实行监察复议与行政诉讼双轨制有效保障公民权利是现代法治的核心内容.从目前的法律规范来看,我国尚未建立监察信息公开的救济机制.而在已被废止的 行政监察法 之中,尽管没有直接规定监察信息公开救济方式,但因行政监察隶属于行政权范围之内,对受理结果不服可以直接转向行政复议或者行政诉讼通道.并且,行政监察法 第四十二条确立的“上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定”的终局性原则,其适用事项为被监察单位和人员对
42、监察决定和监察建议不服之情形,不适用于监察建议和监察信息公开领域.因此,总结先前经验可以发现监察信息公开的救济途径仍有较大的完善空间.随着监察体制改革逐步走向制度完善阶段,有关监察信息公开救济机制的讨论也日益增加.有学者提出,监察信息公开救济途径分为两种方式:一是内部救济,即申请人对监察机关的信息公开行为不服可以依法向监察机关提出复核,也可以向上级监察机关申诉;二是外部救济,比如申请人向全国和地方各级人大申请监督和建立监察信息公开调解制度 .也有观点认为,将监察机关信息公开案件纳入行政诉讼具有可行性,契合“自然公正原则”.还有观点认为,监察法 虽然规定了内部救济程序但并未将其确立为终局性的救济
43、渠道,因此不能当然排除在监察信息公开领域引入司法救济的可能性.但是,这种诉权的行使条件仅限于当事人申请公开的监察信息涉及当事人及其近亲属的人身权、财产权,如果申请公开的监察信息具有政治性或者属于监察机关应当主动公开的信息,原则上不应赋予申请人司法救济的权利.就监察权本质而言,监察建议是监察机关行使监督和调查职能之后的必然结果之一,是对监察法律规范适用的具体展现.因此,基于执行权的性质,监察权应当接受司法审查,由法院依据个案判断监察信息公开职权的合法性和合理性,重点强化对国家秘密的审查认定,减少公开例外情形导致的监察机关义务逃逸可能性.同时,强化外部司法监督并不意味着放弃对监察机关内部的监督,监
44、察机关还可以通过建立监察信息公开的复议机制,实现上级机关对下级机关信息公开行为的审查监督,及时将信息公开纠纷化解在监察程序之中,减少案件外溢增加法院讼累,以高效、便捷的行为方式满足公众知情权实现需求.此外,监察信息复议程序和行政诉讼的衔接规则可以直接参照现行行政复议与行政诉讼有关时限、程序与审查处理结果的规定.五、结语:迈向公开的监察建议随着我国法治建设向纵深推进,信息公开应当从行政领域、司法领域向更为广阔的治理领域延伸,监察机关作为宪法制度上的新机构,亦需要接受实证法律规范以及规范理论的指导.尽管 监察法 确立了监察委员会信息公开的法定义务,但如何展开仍然需要进一步讨论,对于监察建议以及其他
45、监察处置信息是否公开的规范依据亦不明确.“粗略的立法虽然解决了立法时的诸多难题,但也会在监察实践中造成监察制度供给略显不足的问题.”事实上,监察信息与立法信息、政府信息、司法信息本质上都属于社会公共产品,具有一致的公开意义和公开思路.目前,新修订的 立法法 解决了监察机关制定监法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议公开的理论基础与程序构造第期察法规的法律障碍,监察机关应当在推进 监察实施条例 涉及监察建议条文修改基础上,制定“监察信息公开条例”,将监察建议纳入监察信息公开范围并作专门规定,尤其是需要将纪检监察建议纳入公开类型,尽可能推动纪检建议公开.同时,应合理确定豁免公开的范围和公开对象
46、,并建立监察复议和行政诉讼双规救济机制,实现人民对监督者监督的迫切需求,真正将反腐败制度优势转换为反腐败治理效能.参考文献赵乐际运用党的百年奋斗历史经验 推动纪检监察工作高质量发展 迎接党的二十大胜利召开:在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告N人民日报,()陈辉“监察建议”与监察法规范中其他“建议”的关系界定J西华师范大学学报(哲学社会科学版),():张翔对“谁来监督监督者”的制度回应J中国纪检监察,():夏金莱论监察体制改革背景下的监察权与检察权J政治与法律,():杨宇冠,高童非论监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的互相配合和制约J新疆社会科学,():左卫民,
47、唐清宇制约模式:监察机关与检察机关的关系模式思考J现代法学,():马岭监察委员会与其他国家机关的关系J法律科学(西北政法大学学报),():王可利,刘旺洪监察信息公开范围初探J江苏社会科学,():张远照监察工作信息公开的逻辑构造与理念遵循J行政与法,():谭家超 监察法 实施过程中监察建议的制度建构J法学,():周维栋,汪进元监察建议的双重功能及其宪法边界J法学评论,():彭新杰纪检监察机关政治属性的丰富内涵及实践体现J中国纪检监察,():褚宸舸监察法学M北京:中国政法大学出版社,:马怀德再论国家监察立法的主要问题J行政法学研究,():林来梵宪法学讲义M北京:清华大学出版社,:韩大元论国家监察体
48、制改革中的若干宪法问题J法学评论,():魏昌东国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位J法学,():秦前红监察体制改革的逻辑与方法J环球法律评论,():季卫东法律程序的意义:对中国法制建设的另一种思考J中国社会科学,():彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的报告:一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上J中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,(S):B A R B E RN W P r e l u d e t ot h es e p a r a t i o no fp o w e r sJC a m b r i d g e l a wj o u r n a
49、 l,():习近平在新的起点上深化国家监察体制改革J求是,():谭波,赵智论“法治中国”的特色之“治”:监察法治J理论导刊,():中华人民共和国监察法 案例解读编写组 中华人民共和国监察法 案例解读M北京:中国方正出版社,:包玉秋法治与契约理论下制度反腐的立法构架J社会科学辑刊,():郭世杰论宪法对监察法的确认与制约J行政与法,():秦前红,石泽华基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化J行政法学研究,():卢峰运用监察建议实践中的问题与思考N中国纪检监察报,()周雪光中国国家治理的制度逻辑:一个组织学的分析M北京:生活读书新知三联书店,:法治和国家治理现代化研究 年曹振/监察建议
50、公开的理论基础与程序构造第期 王可利,刘旺洪论监察委员会监察信息公开立法模式的建构J江苏行政学院学报,()陈伟监察建议在监察全覆盖中的表现形态与规范运行J南京师大学报(社会科学版),():张滨监察建议的法解释学展开:概念构成、适用范围与法律效果J北京行政学院学报,():周汉华如何界定不予公开的政府信息范围N法制日报,()王敬波过程性信息公开的判定规则J行政法学研究,():陈建南用好纪律检查建议和监察建议的思考N中国纪检监察报,()张力党政联合发文的信息公开困境与规则重塑:基于司法裁判的分析J中国法学,():章志远以习近平法治思想引领行政审判制度新发展J法学研究,():张国军,程同顺党政统筹下的
