1、 ，【学术评论】从碎片化到整体性：中国特色城管执法体制发展趋势 评林华东我国城市管理综合行政执法体制优化研究莫 于 川（中国人民大学 法学院，北京）中图分类号：；.文献标识码：文章编号：（）收稿日期：作者简介：莫于川，二级教授，博士研究生导师，主要从事中国行政法治的理论与实践问题研究。习近平在党的二十大报告中深刻阐述了法治中国建设及推进依法行政的重要任务，为城管执法体制改革指明了方向。城市管理综合行政执法体制改革和优化问题亟须学术界和实务界开展理论研究和贯彻落实。林华东博士的学术专著我国城市管理综合行政执法体制优化研究（南京大学出版社 年 月出版，以下简称城管体制优化研究）一书，积极回应了新时
2、代新征程对城管执法体制改革的实践呼唤，富有创新精神，助推了理论发展，对我国城管执法体制优化具有重要的参考价值。一、深化城管执法体制改革是贯彻落实党的二十大精神的要求党的二十大报告指出，要“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制”。深化城管执法体制改革是党的二十大精神要义之一。各级地方政府和行政执法机关及其工作人员，应当更新行政执法观念，运用法治思维和法治方法，扎实推进依法行政，深化行政执法体制改革，依法规范行政权
3、力，切实保障公民权利。在城管体制优化研究一书中，作者提出根据行政处罚法的规定，各地应当及时落实权力下放、重心下移、人员下沉的要求，有效解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的执法悬浮问题。各省、自治区和直辖市应当因地制宜，根据行政处罚法第 条的规定，依法赋予乡镇人民政府或街道办事处负责本辖区内的城管执法工作。被赋权的乡镇人民政府或街道办事处在适用行政处罚简易程序时，可以改变缴纳罚款方式，由“银行缴”变为“码上缴”，实行线上收缴罚款。这一规定完善了基层执法缴纳罚款的机制，切实回应了大数据时代人民的要求，极大方便了社会公众，提高了基层行政执法的效能。这些都反映了作者敏锐的洞察力和强烈的现实关怀，体
4、现了理论与实践相结合的原则，可圈可点。参见习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载中华人民共和国国务院公报 年第 期，第 页。第十三届全国人大常委会第二十五次会议于 年 月 日修订通过，自 年 月 日起施行。行政处罚法第 条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。第 卷 哲学社会科学版淮阴师范学院学报二、厘清我国城管执法体制嬗变历程，旨在察往知来城管体制优化研究一书以城管执法职能
5、整合为主线，将 多年来城管综合行政执法体制的嬗变历程凝练为“碎片化管理行业归口管理多元主体共管无主而治管理有主而治管理”五个阶段，厘清我国城管执法体制嬗变的历程。城市建设的快速发展和日益增长的人民美好生活需要，亟须宜业宜居的城市环境。为了顺应城市管理工作需要，城管执法部门应运而生。而以往的城管执法体制改革往往是自下而上进行的，缺乏顶层设计和权威指导，具有很大的地域差异性。为了解决这一问题，不少地方政府进行了自主改革，不断尝试探索，不断修正纠偏。通常先在某地进行政策试验，积累经验，待条件成熟时再进行经验推广，提高公共政策的适应性，提升公共政策的创新能力。城管体制优化研究 一书遵循“问题导向：快速
6、处置城市问题政策试验：试错容错不断纠错制度设计：谨慎妥协不断调适体制改革：破解借法执法尴尬”等多重内在逻辑，揭示我国城管执法体制改革所呈现的波浪式改革与螺旋式前进的图景，为进一步优化城管执法体制提供了实践经验，实现了察往知来的研究目的。三、梳理我国城管法治发展历程，助力国家层面立法城管执法部门实施相对集中行政处罚，但立法并未及时跟进，从而导致城管执法“借法执法”。虽然有一些地方曾陆续推出有关城管执法的立法，但从全国范围来看，一直缺乏国家层面的城管执法专门立法，导致城管执法长期存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法等“先天不足”问题。此外，城管执法还面临强制“手段不足”的难题，有待系统、专门和权威
7、的城管立法来解决。进入新时代，为了理顺城管执法体制，中共中央和国务院于 年 月印发的关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见（中发 号）明确了住房和城乡建设部为城市管理综合执法主管部门。为了贯彻落实中共中央和国务院的决策部署，住房和城乡建设部制定了城市管理执法办法（自 年 月 日起施行），力图以部门规章形式推动国家层面行政立法。笔者作为住房和城乡建设部的法律顾问，认为部门规章对此可能难有太大作为，在立法技术、法理、功用上并非最佳选择。虽然该办法提供了城管执法基本保障，但仍不能解决“小马拉大车”的窘境，高层决策机关应当在此基础上尽快制订城管执法行政法规或者法律。令人欣慰的是，现已形
8、成较高共识，尽量争取立法资源，加快立法步伐，通过补充立法计划早日推动出台中华人民共和国城市管理法，为城管执法工作提供强有力的法治保障。四、从碎片化到整体性的实践创新和理论探索 城管体制优化研究一书以问题为导向，逻辑结构合理，实证材料丰富，问题分析深入，学术规范性和理论说服力强。其最大的创新亮点是，运用文献研究法、比较分析法、历史与逻辑相统一等研究方法，借鉴国外成功经验，引入公共管理经典理论 整体性治理理论，作为主要理论工具，阐释与之相关的城市治理理论、行政主体理论等，意在运用整体性治理理论指导、解决城市管理法律依据的碎片化问题，运用城市治理理论指导解决公共参与问题，运用行政主体理论指导机构规范
9、设置与职能配置问题，为构建“依据完备、职能清晰、机构规范、人员优化、监督有序”的城管执法体制提供理论关照。其提出并论证的解决体制性问题的基本思路，主要为如下五点：其一，完善城管执法法律规范。建议将中华人民共和国城市管理法纳入全国人大常委会立法计划，加快立法进程，以解决国家层面城市管理行政执法“有法可依”的问题，并为地方立法提供基本遵循。其二，整合城管执法职能配置。整合城管执法机关横向管理职责，明确执法边界，解决好“管什么”的问题。强调要进一步整合政府职能，建立城管执法整合机制。同时，必须厘清与市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执
10、法队伍等五支综合执法队伍的执法边界。其三，规范城管理执法机构设置。建立“自上而下、优化协同”的高位阶跨部门协调机 ，制，解决“谁来管”的问题。根据行政执法体制改革的要求，明确城市管理执法部门为政府组成部门或直属机构，其性质为行政机关。应当分层级统一城管执法部门名称。这是城市管理执法实现依法行政的基础条件。其四，健全城管执法人员管理制度。建立符合职业特点的城管执法人员管理制度，将城管执法人员纳入综合执法专项编制，让城管执法人员享受特岗津贴，提高其福利待遇。建立健全国家统一城管执法人员资格考试制度，把好入口关。加大现有城管执法人员分类分级培训考核力度，把好培训关。规范统一城管执法人员配备比例，强化
11、城管执法人员的激励与约束机制，建设政治坚定、作风优良、业务精湛、纪律严明、廉洁务实的城管执法队伍。其五，建立城管执法监督机制。把行政执法权力关进制度的笼子，建立国家层面的行政执法监督管理信息平台，完善行政诉讼司法监督制度，打造监督闭环，建立信任机制。建立健全行政执法责任制、效能监督备案制、实时检查和动态跟踪制等监督制度，使城管执法全流程在阳光下运行。此外，作者还从治理理念、治理原则、治理工具和治理手段等四个方面对我国城市管理综合行政执法体制优化问题进行分析论证，提出建立整合、协调、信任等机制，建构了理论分析框架，所用理论基础具有支撑力，所提对策建议具有持续性和逻辑性，体现了作者将理论应用于实践的学术自信。责任编辑：季秀平责 任 编 辑 分 工 及 投 稿 邮 箱李强马克思主义与当代中国、周恩来研究、哲学研究季秀平法治研究、经济与管理、区域发展研究仇海燕历史学、史学理论与史学史研究、现当代学人研究刘海宁文艺学、语言学、文化产业研究投稿邮箱：
