1、2023年第5期 总第175期关于铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询重点的思考吕昌伟1，王春梅2，程维洲3，许维高4，刘建军5（1、2国家铁路局规划与标准研究院 高级工程师，北京 100055；3、4国家铁路局规划与标准研究院 工程师，北京 100055；5国家铁路局规划与标准研究院 正高级工程师，北京 100055）摘 要：为规范铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询业务发展，运用文献分析等方法，在界定铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询概念及工作原则、分析确定评估咨询重点可借鉴因素后，提出铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询重点的初步架构应包括：必要性评估、可行性评估、专业性评估、
2、经济性评估、影响效果评估。关键词：铁路建设项目；必要性评估；可行性评估；专业性评估；经济性评估；影响效果评估文献标识码：A 文章编号：1004-9746（2023）05-0024-040引言铁路是国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程。铁路建设项目具有外部性明显、约束条件多、专业技术性强、投资大且回收期长、安全要求高等特点。国家发展改革委在批复铁路建设项目可行性研究报告之前，会征求行业管理部门即国家铁路局的行业意见；国家铁路局为提供行业意见所进行的工作，称之为铁路建设项目可行性研究阶段行业评审工作1。铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询（以下简称“铁路建设项目行业评估咨询”）是在上述评审
3、工作基础上衍生出来的、面向市场的评估咨询业务，目前还是一个新生事物。1铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询的概念及作用铁路建设项目行业评估咨询是基于政府立场、行业角度的评估咨询专业服务，为铁路行业管理部Reform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingRef
4、orm ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform ThinkingReform Thinking改革思维Reflections on the Focus of I
5、ndustry Assessment and Consultation at the Feasibility Study Stage of Railway Construction ProjectsLV Changwei1,WANG Chunmei2,CHENG Weizhou3,XU Weigao4,LIU Jianjun5（1,2 National Railway Administration Planning and Standard Research Institute,Senior Engineer,Beijing 100055,China;3,4 National Railway
6、Administration Planning and Standard Research Institute,Engineer,Beijing 100055,China;5 National Railway Administration Planning and Standard Research Institute,Professorate Senior Engineer,Beijing 100055,China）Abstract:To standardize the development of industry assessment and consultation in the fe
7、asibility study stage of railway construction projects,using literature analysis,we define the concept and working principles of industry assessment and consultation at the feasibility study stage of railway construction projects and analyze the reference factors for assessment and consultation.On t
8、his basis,we propose a preliminary framework for industry assessment and consultation for the feasibility study stage of a railway construction project,the construction of which includes:necessity assessment,feasibility assessment,professionalism assessment,economic assessment,and impact effect asse
9、ssment.Key words:railway construction projects;necessity assessment;feasibility assessment;professionalism assessment;economic assessment;impacteffect assessment24门向投资主管部门出具铁路建设项目可行性研究阶段行业意见而提供。铁路建设项目行业评估咨询有别于现行的由投资主管部门或业主委托进行的铁路建设项目评估咨询。一是评估主体和评估角度方面，铁路建设项目行业评估咨询是由铁路行业或地方铁路交通主管部门委托，在国家发展和改革委员会委托评估、
10、项目业主委托评估之外，增加的基于政府立场、行业角度的行业评估咨询。二是评估内容和评估标准方面，铁路建设项目行业评估着眼于从行业角度在可研阶段评估铁路建设项目的必要性、可行性、专业性、经济性、安全性等，落实行业监督管理部门的法制、规划、标准、监管等各项职责要求。铁路建设项目行业评估咨询的提出，一是革新了铁路建设项目评估咨询观念，在现行铁路建设项目评估咨询观念中增加了行业评估咨询的概念和内容。二是完善铁路行业贯彻“先评估、后决策”原则的评估咨询体系，构筑和健全了铁路建设项目可行性研究阶段的投资主管部门、行业管理部门、业主等三方委托评估咨询体系。开展铁路建设项目行业评估咨询，有助于发挥国家铁路局在铁
11、路建设项目前期决策中的政府作用，完善铁路行业治理体系，推动铁路高质量发展。2铁路建设项目行业评估咨询工作原则2.1 政府立场，行业角度站在政府立场，从维护公共利益出发，对接国家、区域发展战略，关注铁路建设项目的外部性，落实新发展理念的开放、共享要求；站在行业角度，从完善行业治理出发，对接行业发展需求，关注铁路建设项目的必要性、可行性等，落实大部制改革、综合交通及铁路行业发展要求。2.2 科学专业，独立客观坚持科学原则，做到重点明确、标准清晰、体系可重复、结果可检验。坚持专业原则，做到评估人员专业化、评估重点专业化、评估方法专业化、评估建议专业化。坚持独立原则，做到不拘囿旧规、不屈从压力、不迷信
12、权威、不求逐私利。坚持客观原则，做到立场角度客观、思维方法客观、评估标准客观、评估结论客观。2.3 安全经济，绿色协调从社会、国土、生态、工程等方面的安全风险识别、管控方案、应急预案等评估铁路建设项目的安全性。从投资估算、融资方案、盈利能力、债务清偿能力等方面评估铁路建设项目的经济性。从绿色、创新、协调、经济社会发展等方面评估铁路建设项目的影响效果。2.4 提高质量，完善治理从政府立场、行业角度，评估铁路建设项目的必要性、可行性、专业性、经济性、安全性以及影响效果等。可以在前期决策阶段，落实行业标准，提高建设项目质量；按事前预防原则，贯彻安全发展，构建新型监管模式，推进铁路行业治理体系和治理能
13、力现代化。3铁路建设项目行业评估咨询重点可借鉴的因素3.1 相关法律法规要求铁路法（主席令第32号）规定新建和改建铁路的其他技术要求应当符合国家标准或者行业标准；政府投资条例（国务院令第712号）规定应评估建设项目的必要性、可行性2；国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见（发改投资 2021 1813号）提出对政府投资项目资金筹措等建设条件落实情况等要重点加以审查3；铁路安全管理条例（国务院令第639号）规定铁路建设工程的勘察、设计、施工、监理应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量和安全管理的规定，执行国家标准、行业标准和技术规范4；铁路建设管理办法（2003年铁道部令第1
14、1号）提出铁路建设工程勘察设计应当与社会、经济发展水平及铁路发展目标相适应，遵循经济效益、社会效益和环境效益统一的原则5。3.2 交通运输部、国家铁路局职责要求交通运输部职责中，与铁路建设项目相关的规定如下：负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展；负责组织拟订综合交通运输发展战略和政策，组织编制综合交通运输体系规划，拟订铁路、公路、水路发展战略、政策和规划，统筹衔接平衡铁路、公路、水路、民航等规划，指导综合交通运输枢纽规划和管理；负责拟订综合交通运输标准，协调衔接各种交通运输方式标准；负责提出铁路、公路、水路固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排意见。
15、这些规定要求铁关于铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询重点的思考吕昌伟，王春梅，程维洲，许维高，刘建军252023年第5期 总第175期路建设项目行业评估咨询需要关注项目的必要性、可行性、经济性和影响效果等。国家铁路局职责中，与铁路建设项目相关的规定如下：起草铁路监督管理的法律法规、规章草案，参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作，组织拟订铁路技术标准并监督实施；负责铁路安全生产监督管理，制定铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全监督管理办法并组织实施。这些规定要求铁路建设项目行业评估咨询需要关注项目的可行性、专业性、安全性等。3.3 政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲国家发展改革委
16、关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知（发改投资规 2023304号）中，政府投资项目可行性研究报告编写大纲的内容主要包括：项目概述、建设背景和必要性、需求分析与产出方案、选址与保障要素、建设方案、运营方案、投融资与财务方案、影响效果分析、风险管控方案等6。对于政府投资项目可行性研究报告的评估咨询，应涵盖上述主要内容。3.4 国家发展和改革委员会铁路建设项目可研报告批复国家发展和改革委员会铁路建设项目可研报告批复文件主要内容包括：项目建设目的、主要建设内容和技术标准、投资估算资金来源及建设安排、外部配套条件以及下一步工作安排；主要涉及铁路建设项目的必要性、可行性、专业性、经济性等。
17、3.5 国家铁路局铁路建设项目行业评审重点国家铁路局建设项目行业评审管理暂行办法（国铁综科法 2020 20号）规定的评审重点包括：必要性、合规性、合理性、可行性、安全可靠性、绿色发展、重大技术方案、专业设计原则、投资估算、财务评价等。铁路建设项目行业评审重点是确定行业评估咨询重点的重要借鉴。铁路建设项目行业评估咨询重点可借鉴因素见表1。铁路法政府投资条例铁路安全管理条例铁路建设管理办法交通运输部职责国家铁路局职责投资项目可行性研究报告编写大纲铁路建设项目可研报告批复铁路建设项目行业评审重点必要性可行性专业性安全性经济性影响效果表1 可借鉴因素中涉及的铁路建设项目行业评估咨询重点表4铁路建设项
18、目行业评估咨询重点综合考虑各方面因素，结合铁路建设项目行业评估咨询工作原则，参考铁路建设项目各相关方意见，研究确定铁路建设项目行业评估咨询重点为：必要性评估、可行性评估、专业性评估、安全性评估、经济性评估、影响效果评估。铁路建设项目应从需求角度论述其建设必要性。在考虑项目建设条件可行性的基础上，贯彻铁路行业相关技术政策、技术标准、设计规范等，评估项目建设方案、运营方案等专业内容以及项目的经济性问题。基于行业监管职责，重点关注铁路建设项目的安全性问题。关注铁路外部性和可持续发展，评估项目的影响效果。见图1。关于铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询重点的思考吕昌伟，王春梅，程维洲，许维高，刘建军
19、264.1 必要性评估铁路建设项目必要性评估，基于需求角度评估项目立项的必要性。必要性评估从经济社会发展和行业角度出发，统筹考虑国家战略、区域发展、路网布局、功能定位、运量预测、交通方式替代以及建设时机等多方面因素，对立项必要性做定性判断。4.2 可行性评估铁路建设项目可行性评估，从可实施性角度评估项目的建设条件、保障要素、经济及技术可行等前提条件的具备程度。可行性评估从实际情况出发，综合考察铁路建设性项目的规划、选址、用地及征地补偿安置、技术难点、财务可持续等约束条件，研判国家部委、省（市）、自治区、军区及有关部门的意见，判断项目立项是否符合相关法律法规政策要求，对立项后是否具备可实施性进行
20、评估。4.3 专业性评估铁路建设项目专业性评估，从专业角度对项目进行形式评估、综合评估和重点评估，评估项目是否符合 铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法 规定，是否符合铁路技术政策、建设标准、设计规范等相关规定和要求，评估项目可研报告是否满足专业深度要求。形式评估确认文件形式是否规范、组成与内容是否完整。综合评估建设项目可研报告是否符合高速铁路设计规范 城际铁路设计规范 市域（郊）铁路设计规范 或 铁路专用线设计规范 的要求。重点评估项目建设内容和规模、实施模式，技术方案、设备方案、工程方案、建设管理方案等项目建设方案以及运营模式选择、运营组织方案等项目运营方案是否合理。重点
21、评估按以下原则给出评估意见和建议：（1）符合铁路技术政策、建设标准、设计规范等相关规定和要求，且各方意见一致的专业技术方案，评估意见明确其满足功能定位、符合设计规范要求即可，不再摘述论证相关内容。（2）符合铁路技术政策、建设标准、设计规范等相关规定和要求，但各方意见不一致、甚至意见分歧较大的专业技术方案，评估应明确提出专业技术方案的意见及建议。（3）不（完全）符合铁路技术政策、建设标准、设计规范等相关规定和要求的专业技术方案，评估应明确其不（完全）符合相关规定和要求，并要求提供情况说明或提出整改意见建议。（4）依据铁路现行技术政策、建设标准、设计规范等很难解决的专业技术问题，评估应提出解决方案
22、或意见建议。4.4 安全性评估铁路建设项目安全性评估，从行业治理、行业监管的角度评估可研项目在国土、社会、生态、工程、设备等等方面的安全情况。安全性评估基于构建铁路行业新型监管体制，从夯实安全基础层面评估铁路军运设施、社会稳定风险、生态环境保护、临近营业线施工等安全问题的风险识别、管控方案及重大风险应急预案的专业性、合理性，研判可研项目对 铁路安全管理条例 等相关法律法规的执行情况，以评估项目在满足社会稳定、保护生态环境、工程及设备安全等方面情况。4.5 经济性评估铁路建设项目经济性评估，从财务角度评估项目的投资估算、融资方案以及财务可持续性。评估可研项目对 政府投资条例 铁路基本建设工程投资
23、估算预估算编制办法 铁路建设项目经济评价方法与参数 等办法的执行情况，评估项目财务评价指标是否符合相关规定，评估项目盈利能力、债务清偿能力，研判项目建设是否会造成或加重地方政府债务风险，以评估可研项目的财务可持续性。4.6 影响效果评估铁路建设项目影响效果评估，基于系统观念，从国民经济、绿色发展、创新发展、（下转第37页）图1 铁路建设项目行业评估咨询重点架构图关于铁路建设项目可行性研究阶段行业评估咨询重点的思考吕昌伟，王春梅，程维洲，许维高，刘建军27到瓶颈期，急需破局。建议邯黄铁路公司围绕货物运输这一主营业务集中发力，持续优化货物运输结构，拓展高附加值货源市场；提升既有铁路设施利用效率，盘
24、活既有资源；用好政策红利，谋划铁水联运、路网联动，促进增收上量。下一步，将对邯黄铁路如何具体开展铁水联运、如何与国网其他干线铁路联动进行分析，以期做到早抓先机、未雨绸缪。参考文献1 财政部会计司.企业会计准则第14号收入M.北京:中国财政经济出版社,2019.2 梁建华.优化主营业务，拓宽增长方向J.中国石油和化工,2022(12):39.3 韩冬,郑宇兵,李浩,马林.技术创新型企业管理体系融入主营业务方法研究J.中国标准化,2023(3):209-211,215.4 谢伯平,伍慧,王睿龙.湖南省运输结构优化调整主要路径J.交通企业管理,2022,37(4):26-28.5 李浩.基于运输结构
25、调整下A公司公转铁运输方案设计研究D.北京：北京交通大学,2022.6 杨育龙.铁路运输结构优化与安全管理措施分析J.甘肃科技,2022,38(10):63-65,69.7 王皓冉,孟令君.国家能源集团铁路网络与国家铁路网络海铁联运竞争力比较分析J.科技资讯,2021,19(35):31-33.8 逯长翔.基于可持续性和适应性的我国货运结构优化研究D.北京：北京交通大学,2022.9 权诗琦,游艳雯.提升铁路线路通过能力对策探讨J.铁道货运,2019,37(12):6-11.10 谢杰.朔黄铁路物流发展策略研究J.铁道货运,2023,41(5):52-58.11 改建铁路邯黄铁路干线技术改造R
26、.天津:中国铁路设计集团有限公司,2021.12 高明阳.呼和浩特铁路局集团公司现状货运结构及“十四五”货运量预测研究J.铁道经济研究,2021(2):20-25.13 杨丽蓉.兰州铁路局货运现状及改进建议J.铁道经济研究,2018(2):24-27.14 王超.关于铁路货运发展全流程营销的思考J.铁道经济研究,2018(1):31-34.（责任编辑：魏艳红）（修回日期：2023-09-12）（上接第27页）协调发展等方面评估可研项目的影响效果。影响效果评估考量铁路建设项目的外部性，从经济影响、社会影响方面对其进行国民经济评价，从资源利用效率、节能节材效果、环境和生态影响等方面评估其绿色发展，
27、从智能铁路、关键核心技术等方面评估其创新发展，从区域协调、路网协调等方面评价其协调发展，全面考察可研项目所耗费的社会资源以及对社会福利所做的贡献。5结论与建议铁路建设项目行业评估咨询尚处于起步阶段，铁路建设项目行业评估咨询重点应包括必要性评估、经济性评估、安全性评估、专业性评估、影响效果评估等。相较于现行铁路建设项目评估咨询体系，专业性评估的权重下降。建议铁路建设项目各级核准、审批部门将征求行业意见作为项目立项的必要程序。铁路建设项目行业评估咨询业务是由行业评审工作衍生而来。目前国家铁路局开展的行业评审工作仅限于核报国务院及国务院投资主管部门核准的铁路建设项目，且仅限于对可研阶段出具行业意见；
28、其他干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、铁路专用线等铁路建设项目，在核准、审批前一般不征求铁路行业主管部门的意见。参考文献1 黄文勇，吕昌伟，梁政，谢金玲.加强铁路建设项目可行性研究阶段行业评审管理工作的思考J.铁道经济研究,2019(3):16-18，47.2 政府投资条例（国务院令第712号）Z.北京，2019.3 国家发展改革委.关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见（发改投资 2021 1813号）Z.北京，2021.4 铁路安全管理条例（国务院令第639号）Z.北京，2013.5 铁路建设管理办法（铁道部令第 11 号）Z.北京，2003.6 国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知（发改投资规 2023 304号）Z.北京，2023.（责任编辑：魏艳红）（修回日期：2023-09-13）冀中南铁路出海通道邯黄铁路货物运输现状特征分析研究邵静静，刘 鵾，王占奎，商 霖，田 原37
