1、 年第 期财政税收收稿日期 作者简介 李一花，女，年 月生，山东大学经济学院教授，博士生导师，研究方向为财政体制、公共预算等；丁文文，女，年 月生，山东大学经济学院博士研究生，研究方向为财政与税收；孙超，男，年 月生，山东大学经济学院博士研究生，研究方向为宏观经济管理与可持续发展。本文通讯作者为丁文文，联系方式为 .。基金项目 山东省社科基金重点项目“山东省重大风险防控研究”（项目编号：）。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。地方人大预算监督的主体特征与治理绩效研究 李一花丁文文孙 超 摘 要 提升地方人大预算监督绩效是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。笔
2、者基于中国地级市人大常委会主任是否由市委书记兼任这一重要制度事实，采用 年 个地级市的数据和系统 方法，深入研究了兼任制度对人大预算监督绩效的影响。研究表明，相比人大常委会主任的专任，兼任制度强化了人大预算监督效力。在发展压力与官员晋升压力小、财政自主度强与公众受教育水平高的地区以及新 预算法 实施后尤其明显。进一步对地方预算收支结构和预算外债务的拓展研究表明，兼任制度对优化财政收支结构和防范地方债务风险发挥了积极作用，但对非标债务的监督趋于弱化。经过一系列稳健性检检后，本文的实证结论不变。本文的研究为新时期提升人大预算监督实效和推动发展型政府向服务型政府转型提供重要参考。关键词 人大预算监督
3、 治理绩效 兼任制度 审计监督中图分类号.文献标识码 文章编号 （）：.（）.，.，.，：DOI:10.19681/ki.jcufe.2023.02.002财政税收 年第 期一、引言 年 月中央人大工作会议召开时，习近平总书记指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分。要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。预算监督是人大监督的重要内容，年新 预算法 等相关法律法规的颁布实施，推动了人大预算监督的法律规范和制度规
4、范。新时期进一步强化人大预算监督，是实现党的二十大提出的“健全现代预算制度”的重要推动力，也是应对国内外多种不确定因素挑战，实现高质量发展的重要制度保障。从理论研究看，人大预算监督的研究已形成比较丰富的成果。围绕人大预算监督的理论依据（魏陆，；樊丽明等，）、预算权力配置（陈治，）、预算监督法制化（朱大旗，；许聪，）、预算监督进程（任喜荣，）、预算监督趋势（周长鲜，）、预算监督绩效（林慕华和马骏，；李一花等，；马蔡琛和 赵 笛，）、预 算 监 督 问 责（王 逸 帅，）等开展了比较全面的研究，但对人大预算监督 的 主 体 特 征 的 研 究 还 鲜 有 涉 及。林 尚 立（）指出，行动者的观念、
5、价值取向、利益结构以及权力关系，将直接影响制度的实际运行效度。完善人大制度，不能仅停留在完善文本制度上，还应该关注制度的行动者。考虑到人大官员是预算监督职权的执行者，在监督方式和强度上具有较大的自由裁量权，人大官员的主体特征必然会影响人大预算监督效果。因此，在探寻如何更好发挥人大预算监督绩效时，有必要从人大官员的主体特征拓展研究领域。就政治实践而言，党的十五大之后，省市两级地方人大常委会主任由同级党委书记兼任（以下简称兼任制度）加速推开，这一典型的政治现象为我们观察人大预算监督的主体特征和绩效提供了新视角。正如 国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发 号）指出，各级预算决算草案提请本
6、级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议。地方党委和政府以及人大在预算权力分配中体现了财政决策权和监督权的分工。兼任制度统筹了财政决策权和监督权，势必对人大预算监督绩效产生重要影响。具体而言，本文侧重从人大兼任制度这一重要特征出发，研究地方人大“一把手”对预算监督绩效的影响。与已有研究相比，本文可能有以下边际创新：第一，以往文献研究人大（立法机构）预算监督效果时，核心是立法机构和行政机构之间的预算权力配置（，；，），且多是在理论层面或制度运行层面进行定性研究，对兼任制度这一具有中国特色的政治制度安排（人大主体特征）的研究比较缺乏，更缺乏相应的实证检验。本文从理论和实证两方面探
7、讨兼任制度对预算监督绩效的影响，为深刻认识我国人大预算监督的主体特征与影响效应提供独特视角。第二，本文识别了兼任制度影响预算监督绩效的多维异质性，揭示了不同压力环境、不同地区、不同时期，兼任制度影响人大预算监督绩效的差异性，为新时期提升人大预算监督治理实效提供重要和具体的抓手。第三，本文拓展了地方官员行为经济后果的研究。从现有研究主要专注地方党政一把手对经济增长和社会发展的影响，拓展到地方人大官员对预算监督绩效的影响，丰富了相关研究。本文以下内容安排是：第二部分是文献综述；第三部分是制度背景与理论分析；第四部分是实证设计；第五部分是实证结果；第六部分是结论与政策建议。二、文献综述与本文密切相关
8、的文献有三个方面：一是地方人大预算监督绩效及其影响因素的研究，二是地方人大预算监督绩效的测度研究，三是地方官员行为的经济影响研究。关于地方人大预算监督绩效及其影响因素的研究。预算是现代法治国家立法机构控制政府权力扩张的有效载体，审查批准政府预算是 宪法 赋予人大的职责之一。林慕华和马骏（）认为，人大预算监督包括信息、对话与强制三个维度。基于这三个维度的全国范围的问卷调查发现，随着预算改革的推进，地方人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但是人大预算监督仍然面临许多挑战。樊丽明等（）从人大预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能三个方面，构建了人大预 年第 期财政税收算监督的评价
9、指标体系，并实际评价了地方人大预算监督的发展水平。周长鲜（）指出，党的十八大以来，人大预算监督的范围、内容、对象和目标等发生了重要转变，人大预算监督模式开始由“行政型”预算监督转向“治理型”预算监督。从制约人大预算监督绩效因素的角度，孙亦军（）将其概括为技术和制度两大层面。周振超和刘元贺（）指出，预算体系、法律规则、机构设置、人员构成是影响地方人大预算监督能力提升的四个关键要素。金灿灿（）通过对 年以来 个案例的总结，发现法律法规的建立健全、公民参与的深化、人大角色定位和组织体系的改革、监督手段的多样化是影响地方人大预算监督效力的主要因素。许聪（）认为，我国预算监督存在理念的行政主导色彩严重、
10、预算信息公开度低、监督来源不透明、预算监督权力和预算监督能力相互混淆的缺陷，影响了地方人大预算监督效果。陈治（）认为，我国的预算权力配置缺乏结果导向和存在权责失衡，影响了预算监督效果。王逸帅（）指出，地方人大预算监督问责的改革滞后，不利于提升预算监督实效。马蔡琛和赵笛（）的研究认为，在全面实施预算绩效管理中，人大绩效监督存在信息劣势和能力不足的问题。由上述文献梳理可见，大多数学者认为法律体系、机构定位、监督方式等因素制约着人大预算监督能力和效果，但尚未触及地方人大的基础制度层面，且上述研究多是理论层面或简单的案例统计分析，没有进行具体的实证检验。关于地方人大预算监督绩效的测度研究。长期以来，学
11、界对采取何种指标衡量人大预算监督绩效缺乏统一认识。同时，缺乏合适的衡量指标和数据来源，也制约了相关经验研究的开展。但近些年情况有所变化。借助常态化和丰富的政府预决算数据，学界对政府预算偏离的研究日益增多。预算偏离说明的是政府年初受人大审批通过后的预算与最终的执行结果出现了差异（高培勇，）。尽管一定的预算偏离是正常和可以接受的，但如果预算偏离太大，就意味着政府的预算收支活动具有较大的不确定性，会极大影响政府公信力以及市场主体的经济决策。因此，人大加强预算审查监督的一个重要目标是减少预算偏离。那么，通过预算偏离指标反映人大预算监督绩效就具有合理性和可行性。从文献考察看，目前对政府预算偏离的研究主要
12、分为预算偏离的成因及其经济社会影响两方面。就前者而言，预算偏离又分为预算收入偏离和支出偏离两种情况。对预算收入偏离的成因研究认为，预测方法技术误差（，；马蔡琛，）、留有余地的预算编制原则（王秀芝，）、预 算 透 明 度 低（和，；和，）、外部监督弱化（陈志刚和吕冰洋，）等预算本身的因素，以及经济发展水平、纵向财政失衡（席毓和孙玉栋，）、政 府 间 收 入 分 成（吕 冰 洋 和 陈 志 刚，）等对预算收入偏离均产生重要影响。从预算支出偏离的成因看，财政分权程度、积极财政政策（王志刚和杨白冰，；陈志刚，）等因素对预算支出偏离存在较大影响。对于预算偏离的影响，赵文举和张曾莲（）指出，预算偏离的扩大
13、助推了地方政府债务规模的膨胀，且地方官员晋升激励在其中起了推波助澜的作用。张凯强和陈志刚（）发现，地方预算偏离直接影响市场主体的经济活动，进而影响经济增长波动。从上述研究来看，学界对影响预算偏离的多种因素及其后果进行了较多的研究，但就预算偏离的影响因素来看，有关人大监督主体特征的影响还基本处于空白。关于地方官员行为的经济影响研究。在国内近些年的经济研究中，将官员行为纳入研究框架成为一个热点。但已有研究主要以地方党政一把手为对象，以官员“晋升激励”为动力机制，考察官员特征对地区经济增长、环境治理和政府债务等方面的影响（周黎安，；郭峰和石庆玲，）。地方人大常委会作为地方人大监督的常设机构，在预算监
14、督中发挥着关键作用。与兼职化、非专业化的人大代表参与预算监督的具体活动不同，人大常委会主任作为人大常设机关的领导，对预算监督的顶层把控有重要影响。何俊志和罗彬（）对 年省级人大常委会主任的身份资料和任职信息的研究，发现中国省级人大常委会主任的任职模式已经从终止型模式过渡为跳板型模式，因此，人大常委会主任同样面临任期激励的问题。在实践中党委书记兼任同级人大常委会主任的现象是一种非常重要的政治安排，这种任职模式不但对人大常委会的运行产生影响（何俊志和罗彬，），也会对地方经济财政产生不同的效果。例如，兼任制度统筹了地方财政的决策权和监督权，刺激了地方隐性债务的增长（吕冰洋等，）。财政税收 年第 期三
15、、制度背景与理论分析（一）制度背景审查批准预算和监督预算执行是宪法、预算法等法律赋予各级人大的重要职权。地方人大设立常委会 多年来，在发挥地方国家权力机关监督职能中取得良好进展。习近平总书记在 年中央人大工作会议的讲话强调，各级人大及其常委会要“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。“四个机关”的论断鲜明地阐述了人大及其常委会的政治属性、法定职责、工作特点。人大机关工作队伍是各级人大及其常委会依法行使国家权力的参谋助手，而人大常委会主任作为人大预算监督的重要主体，其任职生涯模式对预
16、算监督的实际效果具有重要影响。从省级层面来看，年中央在有关省（市、自治区）选举的文件中首次明确提出“如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人”。党的“十五大”之后，基于依法治国和提升人大地位的需要，地方党委书记兼任人大主任的探索在实践中加速推开。在 年开始的各省（市、自治区）换届选举中，中央作出统一要求：“各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人。”党的“十六大”之后的地方人大换届，地方党委书记兼任人大主任的比例大幅度提升，且这一制度安排在得到各地肯定和认同之后逐渐从省一级向市县一级延伸。年 月，党的十六届四中全会明确提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”的领导机构改革新要求，为地方党委书记兼任人大常委会主任提供了进一步的政策支持（张书林，）。对于县、乡两级，中共中央在 年 月转发的中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见 中明确了县、乡采取“两分开”的方式，即县乡人大常委会主任实行专职配备。由此，地方党委书记任职人大常委会主任的格局就形成了“省级兼任化”“县乡专职化”“市级弹性化”三种模式。从数据上看，省一级党
