1、地方高校一流课程建设的政策认同障碍与消解李瑛（巢湖学院教师教育学院，安徽巢湖 ）摘要：一流课程建设是地方普通本科院校高质量发展的新使命，政策认同是决定课程建设成效的首要前提。在政策执行过程中，由于执行主体认知偏差、拘泥于精英决策、政策场域复杂纷扰、政策实施预期不高等原因，导致政策认同障碍，制约了课程建设的进程。只有提高执行者的政策认知水平和政策执行素养，建构执行者正确的政策预期，构建多元的利益表达机制，营造良好的政策执行文化氛围，才能有效化解政策认同危机，保证政策有效执行，推动课程建设的长足发展。关键词：地方高校；一流课程建设；政策认同障碍；政策有效执行；消解策略中图分类号：文献标识码：文章编
2、号：（）（，）：，：；课程是实现人才培养目标的主要载体，“一流本科教育的灵魂要有一流本科课程”。年，教育部启动全日制普通本科高校一流本科课程建设（简称“一流课程建设”）“双万计划”，决定用年左右时间分别建成一万门左右的国家级、省级一流本科课程，逐步建成线下等五类一流课程，旨在构建一流大学、一流学科、一流专业、一流课程的“一流”发展体系，促成本科课程的深刻变革，推动本科教育内涵式发展。据统计，截止 年月 日，除港澳台地区外，我国全日制普通本科院校共计 所，其中中央部委直属高校 所，地方普通本科院校 第 卷第期 年月 宜春学院学报 ，收稿日期：基金项目：安徽省高等学校省级质量工程教学研究重点项目“
3、应用型本科院校一流课程建设的体系与机制研究”（项目编号：）；安徽省巢湖学院一流专业“学前教育”（项目编号：）。作者简介：李瑛（），女，安徽巢湖人，巢湖学院教授，博士，研究方向为高校课程管理、教师教育。所（占 ）。地方普通本科院校（以下简称“地方高校”）是除中央部委直属高校外、由各省（自治区、直辖市）政府及其教育行政部门管辖、主办的全日制普通本科院校，包括公办普通本科院校、独立学院和本科层次的职业学院。作为全日制普通本科院校的重要力量，地方高校一流课程建设政策实施成效直接关乎普通本科院校一流课程建设目标的实现。一流课程建设政策实施以来，地方高校纷纷行动，在确立校级一流课程基础上，积极申报建设省级
4、、国家级一流课程，课程建设和质量有所改观。毋庸置疑，一流课程建设政策目标的实现取决于执行者的内化与笃行，政策认同是政策执行的首要环节和关键点，基于政策执行视域探究政策认同的意义、障碍、成因及有效对策，对于地方高校深入持久地推动一流课程建设具有重要的现实意义。一、地方高校一流课程建设政策认同的意义一流课程建设政策执行是国家一流课程建设政策出台后，地方政府和高校结合实际，运用各种政策资源，建构组织，经过政策宣传、组织分解、全面实施、监控评价，将政策由观念形态和静态文本转化为现实过程和理想效果、实现预期目标的活动。政策有效执行的前提是目标群体的认同和接受。地方高校作为一流课程建设的重要主体，其管理者
5、和教师都是执行主体，教师更是具体执行者。政策认同能够有效促进执行主体行为“实现趋同”，推动课程建设的长足发展。（一）形成课程政策的遵从意愿心理遵从是政策执行主体支持一流课程建设政策的前提，政策遵从意愿取决于执行主体对政策的认知、情意与认同感。如果执行主体对一流课程建设政策内容及其意义理解完整且深刻，自我需要和利益得到充分表达，心理上就会产生满足感和高度认同，并从内心深处支持政策，积极遵守和执行政策，这样，一流课程建设政策的支持度必然提高，课程政策得以顺利推行。如果执行主体的政策遵从源于外部压力、畏惧不遵守遭受惩罚而被迫默认与服从，则课程政策难免会受到抵制，导致执行障碍。诚如安德森所言：“徜若人
6、们并没有服从政策的要求，倘若人们继续以不受欢迎的方式行动。倘若人们没有采取所愿望的行为，那么，就会导致政策的无效，甚至导致政策不起任何作用。”（）可见，执行主体的高度认同感和主动遵从意愿，是一流课程建设政策落地生根的稳固社会心理基础和有效执行的关键。（二）减少课程政策的执行偏差囿于政策目标多样性、执行主体多元化、执行方式灵活性、影响因素广泛性，一流课程建设政策实施可能会流于形式或阻力重重。一流课程建设政策作为本科教育新政，课程目标与理念还处于被理解的适应期，很多地方高校及其院（系）尚未形成适可的实施细则，使得教师过多根据固有认知和经验解读政策，很难全面透彻地把握政策，部分执行者主体责任感缺失，
7、难免出现消极应付、逃避乃至抵制等行为，造成执行偏差，削弱政策预期。观念是行为的先导，目标群体的不理解、不认可、不接受必然增大政策执行的难度和风险，所以，一流课程建设政策执行只有做好政策解读，设计好建设方案，才能获得执行主体的广泛认知和认同，促进目标群体对政策的理解、敬重和接受，保障执行方向正确，降低执行风险，减少执行偏差。（三）提升课程政策的执行力课程政策执行是课程政策目标从预期向现实转化的桥梁和手段，其转化分为认知、认同和执行三个阶段。正确认知是政策实践转化的前提，高度认同是政策执行的关键，高水平执行是政策顺利实施的保障。作为课程政策执行的关键主体，教师执行力是多元主体课程政策执行力中的主体
8、，决定了政策目标的实现程度和效度。作为内源性行动力，它需要认同感和丰富情感支撑，而丰富情感又源于教师对课程政策的正确认知和高度认同。在政策执行中，若教师情意匮乏与认同感疏离，就会缺乏坚定信念，意志力薄弱，心态和行为消极，导致政策执行的信心和执行力不足，“没有信念，执行者就缺乏 认真的灵魂，就不会产生持久的执行力。”将直接遏制教师执行潜能的有效发挥，而深厚情意与高度认同却能相得益彰，促进教师执行信念、执行意志和执行潜能的勃发，大大提升课程政策执行力。（四）提高课程政策的合法性合法性是“社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”，（）意味着“某种政治秩序被认可的价值”。（）教育政策的合法性是其价
9、值选择符合法律法规，规则规范被社会广泛认可、接受和遵守。合法性是教育政策被接纳的重要基础。它包括政治合法性和社会合法性，前者是教育政策符合政府的运作机制和政治理想，为政府所倡导，其获得具有必然性；后者必须符合公众需要和利益，才会被认可和自觉遵从，否则就会遭到抵制或反对，其获得具有或然性。实践层面上主体的认同与乐行是政策合法性生效的基础。因此，一流课程建设政策第期 宜春学院学报 第 卷在具备政治合法性的基础上，更须相关利益主体的认可与乐行，使其具有充分的社会合法性，夯实课程建设的群众基础。二、地方高校一流课程建设政策认同障碍的展现作为与政策认同相悖的消极心理和行为，政策认同障碍在政策执行中有着外
10、显和缄默两种行为表现，前者对政策不赞同、不配合、不服从、规避、违背甚至抗拒，展现明朗；后者对政策冷淡、漠然、不理睬、不在意、不介入，展现隐晦。一流课程建设政策认同障碍是在政策执行中，执行主体和目标群体对课程政策不知晓、不理解、不接受，敷衍执行、偏差执行乃至抵制执行，导致政策因不能有效贯彻落实而失真或失败。因此，在一流课程建设中，唯有充分洞悉利益主体政策认同障碍，才能有效规避政策执行差误，提高课程建设效能。（一）执行主体的认知偏差正确理解是课程政策执行的首要环节。一流课程建设政策从教育主管部门向高校下达后，其形态会“从静态式和文本式向动态式和实践式转换”，而成功转换依赖于执行主体的正确诠释。高校
11、是政策由理念向实践转换的关键层面，师生对课程政策精神的领会，很大程度上取决于学校领导层的理解与宣传。根据有限理性原则，由于认识和实践空间存在局限性，人的认识“永远不可能达到最优状态或全知分析”。（）一流课程建设是新政策，学校管理者难免解读不全面不准确，如果对政策的内涵、目标、内容、原则等出现片面化、浅表性分析和模糊化理解，必然造成课程政策在传达、宣传和执行中出现失当、差误和失真，导致教师认同困难和政策实施阻碍；同时，地方高校在服务地方经济、社会发展的同时，必须提升办学的软实力和硬实力，高层次的教科研项目成为增强实力的必然追求，一流课程建设因而被部分地方高校管理者视为争项目、争资源的机会，抱着“
12、过了这个村就没有这个店”的心态待之，项目制的功利主义导向难免会对教师的课程政策认同产生误导。此外，政策受众多元化使得文本解读多样化，多元化利益主体因课程价值观、利益诉求等迥异而使一流课程建设政策理解难达成一致，差异化解读可能导致政策理解偏离预期目标；而课程政策自上而下层级传递的边际效应也会递减，造成教师课程政策理解力减弱。（二）精英决策模式的阈限精英决策是少数政治精英掌握权力并制定和推行社会政策的行为与活动。建国以来，精英决策模式成为国家治理的显著特征，精英享有分配社会价值的权力，其推行的公共政策反映出他们及国家的利益诉求。这种模式被广泛应用于教育政策制定中，少数精英决定着教育政策的过程，精英
13、认知取代公众期待，政策主要代表或反映精英的价值诉求和教育利益。由于这种模式往往缺乏多元决策下的社会互动过程，没有为公众政策参与留下足够的表达空间，使得作为政策执行主体的教师在整个政策制定与实施中被边缘化，对教育政策影响力羸弱，形成被动接受、不受重视的观念和心态。对于这种互不信任，亨廷顿早有告诫：“社会文化中缺少信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。”（）由此可见，精英决策模式下，公众因教育利益和价值需求难以在教育政策中得到充分体现，而对政策执行产生消极或否定性认知，对政策制定者和执行者缺少信任，信息不对称又加剧了社会公众对政策信息的怀疑，使其对政策执行产生认同障碍。及至一流课程建设政策，地方高
14、校实施方案的制定鲜有教师参与，多数教师仅为被动接受者，难以产生美好情感归属和积极执行意愿。以学校为主体的课程政策行动，内蕴着基层院系和教师的主体地位的张扬。由于官本位传统文化的影响，即使教育管理部门在制定课程政策实施方案时，要求院（系）传达精神，征求教师意见，很多院（系）管理者也未必严格执行；精英决策模式与官本位文化的叠加效应，使得很多教师参与意识不强、主人翁精神匮乏，这种封闭保守的传统认知和消极态度直接造成政策认同障碍，参与权拱手让渡。事实上，在社会利益矛盾尖锐化和利益主体多元化的转型时期，一流课程建设政策推动不能单纯依靠外力，而要充分考虑教师内在需要，激励教师广泛参与，充分表达意愿诉求，遂
15、能调和矛盾。为此，政策实施必须逾越一流课程建设政策的精英决策藩篱，实施大众齐心同谋和融共建。（三）执行场域的不确定性一流课程建设政策是自上而下的政府层面政策，是一般性、理念性的宏观公共政策，提出了课程建设与改革的总体目标和共性方向。政策遵守完美理性设计和应然理想诉求，侧重建构基本原则与操作理念，缺少具体实施方案和方法指导。然而，高校政策执行者作为有限理性人，其行为主要遵循实践逻辑，当理性逻辑僭越实践逻辑时，往往难以适从。应该看到，一流课程建设政策在从文本政策向行动政策的演进中，需要经历国家和地方政府、高校、学科专业、课堂等不同场域的转化，意味着“政策第期李瑛：地方高校一流课程建设的政策认同障碍
16、与消解 第 卷属性、执行方式以及运作模式的变化”，因为办学定位、培养目标、教学资源、学科专业发展等不同差异，不同高校执行场域存在着巨大差异，政府政策的约束力与指导力变得有限，使得政策执行充满着不确定性。课程改革是学校场域中最底层、最个性化的改革，其动力之源在于执行者的情感认同与行动支持，否则，易于陷入政策规避、行为偏差的窘境。由于政策实施时间短，一流课程的政策执行必须“进一步廓清其理论边界”，明晰其执行向度。地方高校获得立项建设的国家级和省级一流课程数量较少，高质量课程建设基础薄弱，普遍缺乏成功经验，因此，很多地方高校对一流课程建设政策执行尚存诸多疑惑：是强调课程建设的累积效应，还是对所有课程进行根本性变革？是整体推进还是集中资源向现有建设基础较好的课程倾斜？如何评价一流课程建设质量？如何建立课程建设长效保障机制？这些问题预示着课程实施必须超越多种政策限度，由此产生的行动与过程的不确定性，难免会造成执行者的认知认同困难。（四）执行者的预期值不高一流课程建设是系统性工程，需要一流的课程理念、课程资源、师资队伍等支撑。与 、双一流高校相比，地方本科高校在资源、人才等方面处于劣势，短期内很难
