1、The New OrientNo.1，2023General No.2602023 年第 1 期总第 260 期收稿日期：2022-11-20基金项目：国家社科基金项目 我国西南民族地区民事习惯与乡村治理的经验与模式研究（项目编号：18BFX015）；广西硕士研究生创新项目 乡村治理视野下宗族的作用现状和完善路径研究以广西玉林市博白县为例（项目编号：YCSW2021068）；广西师范大学研究生优秀学位论文培育计划项目乡村治理视野下龙胜各族自治县壮族民事习惯在纠纷化解中的适用研究（项目编号：2022EMT003）。作者简介：朱健香，广西师范大学法学院 2020 级研究生；郭剑平，广西师范大学法学
2、院教授，博士生导师。据不完全统计，截止至2021年10月，在全国31个省、自治区、直辖市中，已有17个省级地方人大联合相关单位，共计建立起了51个省级地方立法基地，其中合作单位以高等院校为主。摘要：地方立法基地以其独特的专业优势，通过提供法案起草、专家咨询与论证评估等方式，发挥立法服务功能，在增进地方立法效率、提升地方立法质量方面做出了积极贡献。当前，囿于工作权责模糊、反馈机制失灵以及转化动力不足等，存在着人大主导与基地服务的协作度有待深化、人大反馈和基地建议的衔接度有待加强、立法服务向基地科研的转化度有待提高等问题。对此，应通过明确立法服务工作权责、构建立法建议双向反馈机制、提升立法项目科研
3、化效果等方式，促进地方立法基地更好发挥服务功能，为地方法治建设做出更大贡献。关键词：地方立法；立法基地；法理诠释；完善路径中图分类号：D920文献标识码：A文章编号：1004-700X（2023）01-0051-06朱健香郭剑平地方立法基地服务功能发挥的法理诠释及其优化路径一、问题的提出地方立法需求与立法供给能力不平衡，是影响地方立法权充分发挥作用的重要因素。为解决这一矛盾，各地人大纷纷引入社会力量参与立法工作，其中通过遴选高等院校、科研院所、律师事务所等单位机构，成立地方立法基地，发挥专家学者的法学专业优势和实践经验优势，是一种较为普遍的做法。经过多年的实践探索，地方立法基地建设在服务地方立
4、法、促进地方法治建设上取得了一定成效，但也出现了协作不畅、反馈不足、积极性不高等一些亟待解决的现实问题。通过对现有文献梳理发现，当前有关地方立法基地建设的研究尚未得到学界的广泛关注，更多的是地方人大就地方立法基地实51新东方 2023 年第 1 期践撰写的经验总结。在相关文献中，学者们已经注意到地方立法基地参与地方立法的定位、价值与手段等，但在服务功能的探讨上仍有待进一步发掘。为此，本文拟从地方立法基地的具体实践出发，对其服务功能进行法理诠释，总结地方立法基地服务功能发挥所面临的现实困境，并就新形势下如何更好发挥地方立法基地服务功能以及实现地方立法基地效能的最大化提出优化路径，从而为提高地方立
5、法工作水平，推动地方立法进程提供理论参考。二、地方立法基地服务功能的法理诠释党的十九大报告第一次明确提出立法三大原则：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，为新时代立法工作的开展提供了理论遵循。地方立法基地作为参与地方立法工作的“第三方”专业机构，根据立法原则要求，发挥地方立法基地的服务功能，协助地方人大推进地方法治建设，推进良法善治，这是其建立的宗旨所依和价值所在。地方立法基地的服务功能主要体现在以下几方面：（一）立足专业优势，提供法理指引与人才支撑，促进科学立法促进科学立法是地方立法基地服务功能发挥的根本要求。科学立法的内涵在于立法过程要尊重和体现规律，既要尊重社
6、会发展规律，回应社会现实要求，也要遵循立法工作规律，落实立法程序，注重立法技术。立法是一项专业性及技术性极强的科学活动，立法主体的思想政治素养、法律专业素质、实践经验及立法技术等因素决定了地方立法的质量。地方人大立法能力不足、立法质量不高的主要原因是立法专业人才的匮乏。地方立法基地具有其独特的专业优势，一方面能够作为“智囊团”，发挥既有的法学专业学科基础作用，从理论维度为地方立法提供法学理论的科学指引与立法技术的有力保障；另一方面则是作为“人才库”，能够组建起高层次、宽口径、多学科共同参与的立法团队，自行或联合培养出地方立法人才，在实践层面为地方立法工作提供人才支撑，从而确保立法工作科学化目标
7、的实现。（二）整合各方意见，凝练立法需求与抽象共识，实现民主立法实现民主立法是地方立法基地服务功能发挥的主要手段。当前，地方人大将立法项目委托给地方立法基地完成，已是一种常态。由于立法与社会公众切身利益密切相关，因此立法工作不能离开利益相关方的参与。立法不是立法机关的自成品，而是相互竞争的利益群体之间寻求某种妥协的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，实际上就是取消博弈，扼杀表达。因此，要实现民主立法，不仅要通过实地调研、公开协商、召开听证等形式汇集公共意见，更重要的是从这些意见中准确把握切实的立法需求与社会共识，落实“以人民为中心”的发展要求，将人民意志上升为法律意志。然而，现实中来自
8、普通公众的立法意见并不是十分显现，立法沦为了相关单位维护甚至是强化“部门利益”的手段，严重影响立法工作的公信力。此时，由地方立法基地承接相应项目，对应专家团队张卉林：论专家参与在民主立法中的功能定位及制度完善，湖南社会科学2017年第2期；孙照红：立法协商的角色定位兼论立法协商主导权问题，中国延安干部学院学报2019年第5期；王仰文:地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考，河北法学2014年第10期。任才峰：科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践，人大研究2019年第1期。刘彦宁：新时代如何推进科学立法民主立法依法立法，中国党政干部论坛2018年第9期。肖少启，张保红：地方科学立
9、法的实践困境与路径选择以广东为例，学术论坛2017年第5期。崔卓兰，孙波：地方立法质量提高的分析和探讨，行政法学研究2006年第3期。52秉承中立性原则对法案的起草、审议、出台进行把握设计，开展立法论证、调研、评估等活动，凝练立法需求与抽象共识，对利益部门的意见作出有效回应，能够在破解“公共利益部门化、部门利益法律化”这一不良立法现象上做出较有成效的行动，彰显民主立法。（三）开展论证评估，把握规则信度与施行效度，坚持依法立法坚持依法立法是地方立法基地服务功能发挥的价值追求。论证评估是 立法法 所规定的开展立法工作的必要程序，包括立法论证和立法评估两个方面。持守立法程序正义是依法立法的内在要求，
10、其理论渊源在于遵循程序规则作出理性论证的过程构筑了法律正当性的道德根基。从规范分析视角看，立项论证评估是指立法立项必须经过立项论证或者立项评估。其中，立项论证是地方立法立项论证评估的一般程序，立项评估是地方立法立项论证评估的特别程序。地方立法基地可以接受地方人大的委托，开展对地方立法规划、计划草案、法规草案以及地方立法中的重要问题的论证和立法表决前与立法后的评估工作。地方立法基地以其专业性、独立性和客观性，在地方人大指导下开展立法论证评估工作：一是能够对立法项目的必要性、可行性、合法性进行分析研判、审查论证，避免立法设计同立法权限不符、地方立法重复、下位法抵触上位法等问题，克服地方立法的随意性
11、和盲目性，为实现立法资源优化配置提供更为充分而科学的依据，保证地方立法一致性、稳定性及可靠性。二是对立法项目制定与实施前开展调研评估，有利于在理论上预测和实践中把握立法实施成效，为地方人大予以立法参考，从而采取立法、修改、废止或出台解释等必要方式调适地方性法规与现实不相适应之处，增进其施行效度。三、地方立法基地服务功能发挥的现实困境从系统论的角度来看，一个整体由各种要素组成，其所形成的独特结构带来了独特的功能。当其中的要素之间衔接不畅时，就会出现摩擦甚至是脱节，这往往会导致系统中某些功能的退化甚至是消解。地方立法基地存在着外部结构和内部结构。从外部结构看，地方立法基地要在地方人大主导下提供立法
12、服务，但其本身具有很强的独立性，并不直接隶属于地方人大，可以视此二者为“主导（委托）与辅助（被委托）”的平行关系。从内部结构看，地方立法基地以具体单位作为依托，以其学科基础、人才资源、制度规范作为内部构成要素，存在着“整体与部分”的构成关系。当前，地方立法基地服务功能发挥受到诸如观念、制度、人才等因素制约，存在一些不容忽视的问题。（一）人大主导与立法基地服务的协作度有待深化从我国国家体制设计来看，人大作为权力机关，立法权是其核心权力。因此，立法活动全过程必须贯彻人大主导原则，这是其制度所依、法理所在。地方人大常委会在立法工作中发挥主导作用，核心是强化地方立法的主体意识，加强在立法工作中的组织、
13、引导、推动和协调作用。在地方人大将立法项目委托给地方立法基地完成时，会出现两种情况：一种是主导过强，在每个环节都要事无巨细地参与进去，束缚地方立法基地自身的活力与能动性。比如，在开展立法项目调研时，地方人大对调研事项设置和实施提出一些不必要的限定和要求。另一种是陈光：立法学原理，武汉：武汉大学出版社，2018年，第120页。朱最新：论证抑或评估：地方立法立项的程序选择，地方立法研究2021年第2期。张卉林：论专家参与在民主立法中的功能定位及制度完善，湖南社会科学2017年第2期。地方立法基地服务功能发挥的法理诠释及其优化路径53新东方 2023 年第 1 期曾庆辉：提高地方立法质量须切实发挥地
14、方人大主导作用，中国党政干部论坛2019年第3期。杨毓麟：广西立法服务基地和基层立法联系点工作会议在桂林市召开（2022年7月6日），https:/ 先天不足 的硬伤，人大在修改时也只能 修修补补，难以做出特别大的修改”。因此，地方人大与地方立法基地协助配合不佳的核心原因在于权责界限存在模糊性，使得二者在把握各自在立法工作中的具体定位与作用要求上出现一些偏差，相互协作、相互配合存在一些间隙，难以形成有效合力。（二）人大反馈和立法基地建议的衔接度有待加强地方立法建议的征询流程一般是地方人大将人大议案、立法规划、立法计划、法规草案等下发到地方立法基地征求意见，地方立法基地组织专家进行论证后，按时向
15、地方人大返回咨询建议，由此形成地方立法意见征询的闭环。在地方人大层面，能够获取立法基地专家所提交的咨询建议，就已经达到其所需的反馈目的。然而，在地方立法基地层面，其所提交的立法建议意见是否被地方人大所采纳，往往得不到及时反馈和回应。比如，广西壮族自治区自 2014 年建立立法服务基地以来，各立法基地共提出了2.7 万多条意见建议，约有 1.2 万条意见建议被采纳，采纳率接近 50%，共对 24 部法规草案作出深度论证。由此可见，各立法基地所提意见建议较多，如果对这些意见建议采纳情况进行逐一反馈，则工作量偏大。此外，一些省份的地方立法基地工作制度中，虽已明确了地方人大应当向地方立法基地反馈意见采
16、纳情况的要求，但在运行中落实效果并不显著。从目前情况来看，对地方立法基地提出的意见不予反馈或者反馈不全面现象仍然比较突出，多数情况下是提出建议的专家通过对地方审议出台的地方性法规进行阅读考察后，才知道所提意见建议被采纳的情况，不利于调动地方立法基地专家的工作积极性。人大反馈和立法基地建议衔接度不佳的原因在于反馈机制没有落到实处。一是实际工作中，为确保忠实反馈专家的意见建议，地方立法基地对专家的意见建议一般不会提前进行分析消化，而是直接提交地方人大。数量庞大的建议意见在予以地方人大丰富参考的同时，也增加了其工作压力，因此难以做到一一回复反馈。二是在制度设计上，地方人大对于“适当方式”的理解与选择较为笼统，未能形成明确的制度规范，如反馈的具体格式、反馈的时间要求、反馈的方式手段等，还有待进一步的细化。（三）立法服务向立法基地科研的转化度有待提高以党校、高等院校、科研机构（社科院）、社会组织（地方法学会）等为依托建立起的地方立法基地，参与地方立法工作是履行其社会服务职能的必然要求，有利于实现法学理论对立法工作的指导及立法工作经验对学科建设的反哺，促进立法服务与学科建设的相互促进。根据立法法
