1、 第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 0 6党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯*高利红1,李 胤2(1.中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 4 3 0 0 7 3;2.河南省人民检察院,河南 郑州 4 5 0 0 0 8
2、)摘 要:党政领导干部生态环境损害追责制度是强化党政领导干部生态环境保护和资源保护职责的重大制度创新,该制度横跨党内法规与国家法律,目前仍存在规范逻辑冲突、价值标准不一及引导功能不足等问题。我国社会主义法治及权力运行实践中,党内法规与国家法律均是国家治理体系的重要资源,真正有效发挥党政领导干部生态环境损害追责制度的评价及引导功能,应实现损害追责制度内党内法规与国家法律的互补与融贯,即推动达成损害追责关联规范一致性,以法律评价体系的价值目标为导向,将依规治党与政府自我规制相关规范融入法律价值评价体系中,在党内法规和国家法律规制边界和作用范围内构建、整合损害追责制度。具体实现路径上,可通过体系化解
3、释准确划定追责对象范围,区分规制功能以党内法规对党内事务进行规范产生的溢出效应提升政府法定履职能力,对责任形态进行类型化梳理,明晰各类型责任认定标准与担责形式,从而完善生态环境损害追责制度。关键词:党政领导干部;生态环境损害;责任追究;党内法规;国家法律中图分类号:D 9 1 2.6 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 0 4 4 1 2基金项目:国家社会科学基金重大项目(2 0 Z D A 0 9 0)作者简介:高利红,女,博士,中南财经政法大学法学院教授,博士生导师。中国特色社会主义“五位一体”战略布局中,生态文明建设占据重要地位。为“用最严格制度最严密法
4、治保护生态环境”1,建立健全生态文明体系之目标责任体系,实现生态环境质量的有效改善,生态环境损害责任追究制度得以实施。该制度聚焦生态环境治理关键一环 党政领导干部,通过“依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究”的惩治震撼和价值引导作用2,有效督促党政领导干部转变理念,推动生态环境质量持续提升。追责实践中,党政领导干部基于特殊身份担负“一岗双责”,对其履职进行制度化约束,不可避免地涉及党内法规和国家法律有效衔接。由于生态环境损害追责制度横跨两大规范体系,目前供给不足、配套缺乏、执行不严等问题较为明显,在一些地方“让制度成为刚性的约束和不可碰触的高压线”1的管根本、管长远的作用发挥不充分
5、。基于此,本文尝试通过动态考察追责制度运行中党内法规与国家法律作用过程,发现问题所在,追溯理论根源,并补充融合路径,真正将生态文明制度成果转化为治理效能。*收稿日期:2 0 2 1 1 0 0 7 修回日期:2 0 2 2 1 2 1 2一、党政领导干部生态环境损害追责实践存在的问题党政领导干部生态环境损害责任,顾名思义就是对党政领导干部损害生态环境行为进行追究。2 0 1 4年修订的 中华人民共和国环境保护法 规定,各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。2 0 1 5年,中共中央、国务院印发 关于加快推进生态文明建设的意见 明确要求完善责任追究体系。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅正
6、式印发颁发 党政领导干部生态环境损害责任追责办法,对追责的对象范围、追责情形、责任形式、追责程序等做出明确规定。党政领导干部生态环境损害追责制度以有效遏制政府环境保护职责实际履行者“有权无责”与“有责无权”等权力失范现象为制度初衷。同时,依靠制度威慑力迫使党政领导干部主动检视自身职务行为,防控可能产生的环境损害,亦间接契合环境风险预防理念,具有重大创新意义。中央环保督察正式启动后,党政领导干部生态环境损害追责制度(以下简称“损害追责制度”)开始全面实施。截至2 0 2 2年初,中央环保督察第一轮第一、二、三、四批,第一轮“回头看”第一、二批及第二轮第一批部分问责结果已向社会公开,损害追责制度价
7、值初步显现,但仍存在一些问题。第一,追责主体类型扩大。按照2 0 1 5年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的 党政领导干部生态环境损害责任追责办法(以下简称 办法)规定,损害追责适用主体为县级以上地方党委和政府主要领导成员、地方党委和政府有关领导成员、政府有关工作部门领导成员。但中央环保督察已公开追责结果中,党的地方委员会派出的党的工作委员会主要负责人、事业单位负责人、国有独资公司分公司负责人、职级管理公务员、事业单位专业技术人员、政府派出机构内设机构负责人、国有独资公司子公司党委会负责人、国有企业分公司基层生产团体负责人等亦被纳入追责范畴(表1)。上述几类损害责任追究对象已超出 办法 规
8、定的党政领导干部范畴,潜存一定的扩张追责对象的风险。表1 党政领导干部生态环境损害追责制度部分问责客体类型统计34追责类型担任职务党的地方委员会派出的党的工作委员会主要负责人江苏省连云港市灌云县临港产业区党工委书记等地方政府派出机构负责人连云港化工园区管委会主任等事业单位负责人盐城国家级珍禽自然保护区主任等国有独资公司分公司负责人江苏银宝控股集团有限公司射阳盐场场长等职级管理公务员镇江市交通局副调研员、河南省质监局副巡视员、商丘市质监局调研员等事业单位专业技术人员江西省水利规划设计研究院教授级高级工程师等政府派出机构内设机构负责人黑龙江扎龙国家级自然保护区管理处副处长等国有独资公司子公司党委会
9、负责人内蒙古乌梁素海实业发展有限公司党委书记、总经理等国有企业分公司基层生产团体负责人中化重庆涪陵化工有限公司下属磷铵厂二车间生产四班原班长 第二,责任判定标准不同。从中央环保督察移交各地生态环境损害问题可以看出,中央环保督察及“回头看”督查重点明确,主要对违规产能清理整顿、自然保护区生态保护、水污染防治(河流、饮用水水源地、污水处理厂、湖泊等)、固体废弃物污染防治(生活垃圾、重金属等)、大气污染防治、水资源保护(违规采砂、地下水资源等)、自然资源保护、特定点源污染防治(化工园区、企业)等领域进行排查。但不同批次问题移交后,各省(市、区)针对同一类型的生态保护事项,在损害事实基本相同的情况下,
10、追责范围、追责主体、责任形式差异较大。以大气污染防治领域“燃煤锅炉淘汰整治”为例,第一至四批中央环保督察分别发现河 南5、湖 北6、山 西7、辽 宁8、吉 林9、新疆1 06省均存在锅炉违规注册情况:2 0 1 4年以来违规新注册每小时1 0蒸吨(2 0蒸吨)及以下燃煤锅炉1 0 0 0余台(湖北为5 0 0余台),但上述6省追责结果差异明显。首先,责任部门不尽相同。河南、湖北、吉林、新疆认定省质监局与环保部门分别担责,山西认定省质监局及市质监局为主要54第1期 高利红,李 胤:党政领导干部生态环境损害追责制度的完善 党规与法律的互补与融贯责任部门,辽宁则认定省质监部门承担主要责任。其次,追责
11、对象差异较大。新疆依据 办法 第六条、第七条分别对“地方党委和政府有关领导成员”及“政府工作部门领导成员”予以追责,其余5省仅依据 办法 第七条追究了“政府有关部门领导成员”的生态环境损害责任。同时,湖北、山西、吉林、新疆对各级政府职能部门主要领导(厅局级正职或县处级正职)予以追责,其余省份则仅追究政府职能部门相关领导、政府职能部门内设机构领导的责任。最后,责任形式差异较大。怠于履职情形、级别岗位类似或相同情况下,湖北质监局特种设备处处长被处党内严重警告并免职,山西质监局特种设备处长仅被政务记过。上述追责结果一定程度上呈现出以追责对象为基准反推责任事由的反“三段论式”推理过程,其中媒体公众关注
12、度、被追责官员职位的高低、追责启动主体的级别等均对责任认定存在影响,有损追责结果的公信力及威慑力。第三,追责实效提升缓慢。由党内法规对损害追责情形及责任形式进行专项规定,目的在于促使党政领导干部正视其生态环境保护责任,并在有关生态环境的决策、执行事务中发挥其应有的引导、核心作用。然而,损害追责规范形成与调整功能仍未完全显现,实践中各级党政领导干部主动履职意识仍有待增强,敷衍整改、虚假整改的现象仍较为突出。根据第一轮1 0省(区)中央环保督察“回头看”反馈情况,第一轮中央环保督察指出四川省8 8个污水处理厂运行不正常,“回头看”中仍有近三分之一未整改到位1 1;河南省中央环保督察“回头看”与2
13、0 1 6年中央环保督察相对照存在1 7 0余件重复举报的问题1 2;云南省存在2 0 2件重复举报问题1 3;黑龙江第一轮中央环保督察移交的问题,超8%在“回头看”期间被公众反映整改不到位或不满意1 4。而根据2 0 2 0年5月第二轮第一批6省(市)中央环保督察反馈情况,海南省第一轮中央环保督察整改任务共5 6项,2 4项未按计划完成或未达到序时进度1 5;甘肃第一轮中央环保督察整改指出的老旧污水管网改造、雨污合流管网改造及新增污水管网整改工作,截至2 0 1 8年底仅完成2 0 2 0年目标任务的1 1%、1 6%和2 8%1 6。根据2 0 2 2年6月第二轮第六批5省(区)中央环保督
14、察反馈情况,内蒙古、新疆、河北、西藏4省(区)不同程度上存在第一轮督察及“回头看”整改任务进展缓慢的问题1 7。二、党政领导干部生态环境损害追责问题的事理分析党政领导干部生态环境损害追责制度虽然由党内法规确立,但具体实施则需依据党内法规与国家法律组成的规范体系,追究过程中主体扩张、责任判定、追责实效等方面存在的问题,正是相关规范逻辑冲突、价值标准不一、规范指引功能不足导致。(一)规范逻辑冲突损害责任追究所涉制度众多,存在规范冲突风险。依据现有规定,损害追责对象为“县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员,中央和国家机关有关工作部门领导成员,上列工作部门的有关机构领导人员”,“乡(镇
15、、街道)党政领导成员”参照执行 办法 第二条。可见,损害追责重点聚焦县级以上党的地方委员会领导成员、地方政府及有关工作部门领导成员、中央和国家机关有关工作部门领导成员的履职尽责情况。但目前不同的党内法规、法律对“党政领导干部”概念、具体类型及各类型涵盖范围的规定不尽相同,对规范实施造成困难。以 办法 与 党员领导干部违反规定插手干64吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷 党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用若干问题的解释 中,将党员领导干部界定为:(1)党和国家机关中副科级以上党员领导干部;(2)人民团体、事业单位中相当于副科级以上党员领导干部;(3)国有和国有控股企业(含国有和国
16、有控股金融企业)及其分支机构领导人员中的党员。关于党员领导干部述职述廉的暂行规定 则将党政领导干部界定为:(1)中央各部门的领导班子成员;(2)全国人大常委会、国务院、全国政协工作部门的党组(党委)成员;(3)最高人民法院、最高人民检察院党组成员;(4)地方各级党委、纪委及党委工作部门的领导班子成员;(5)人大常委会、政府、政协、人民法院、人民检察院及政府工作部门的党组(党委)成员;(6)县级以上党委、政府派出机关、直属机构、办事机构、直属事业单位的领导班子中的党员干部;(7)工会、共青团、妇联等人民团体的领导班子中的党员干部。预工程建设领域行为适用若干问题的解释(以下简称 解释)为例。假设:A为某镇环保所所长1 8,且为党员,那么当A利用职务之便,干预工程建设环保工作(同时违反 办法 第七条及 解释 第十条所规定情形),按照 办法 应当追究其违规违纪责任且构成违法犯罪应追究其违法责任,而根据 解释 则无法追究其违规违纪责任 解释 规定适用对象限于“党和国家机关中副科级以上党员领导干部”(解释 中有关副科级以上领导干部的表述与 公务员法 规定的领导职务层级相符)。为表述更加清晰,上述规
