1、党的二十大后的“放管服”改革与宜商环境建设李军鹏摘要：新时代“放管服”改革面临着基本实现社会主义现代化的新形势，要求构建具有可预期性、市场决定性、服务优质性、引才竞争性、公平法治性、可持续性的国际一流宜商环境。党的十八大以来，我国“放管服”改革持续稳步推进，政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力显著增强。我国“放管服”改革和宜商环境建设的总目标是：到2035年，基本形成具有可预期性、市场决定性、服务优质性、引才竞争性、公平法治性、可持续性与智慧性的国际一流宜商环境。为此，要营造可预测的政策环境与可预期的经济治理环境，加强对政府自由裁量权与经济干预权的监督和制约，优化面向全民的公共服务与涉企
2、全生命周期政务服务，建立具有国际竞争力的国际人才准入与技术移民制度，完善科学的合规管理制度与竞争中性制度，推进可持续的生态治理与智慧治理。关键词：“放管服”改革；营商环境；宜商环境建设中图分类号：F279.2文献标识码：A文章编号：1003-7543（2023）01-0072-11作者简介：李军鹏，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部公共行政教研室主任，教授、博士生导师。党的二十大提出了全面建设社会主义现代化国家的新任务，并对新征程中进一步深化“放管服”改革作出了战略安排。我们要全面总结党的十八大以来我国“放管服”改革的历程、成就与经验，全面把握党的二十大后“放管服”改革面临的新形势与新
3、要求，采取切实有效的措施推进新时代“放管服”改革和宜商环境建设。一、党的十八大以来“放管服”改革的历程与成就党的十八大以来，我国“放管服”改革持续稳步推进，政府职能发生深刻转变，市场准入与竞争环境明显改善，政府政务服务与公共服务水平不断提升，发展环境对人才的吸引力持续提高，市场活力和社会创造力显著增强。（一）党的十八大以来“放管服”改革的历程党的十八大以来的我国“放管服”改革进程大体上可以划分为三个阶段：一是以深化行政审批制度改革、放宽市场准入为重点的起步阶段（党的十八大至党的十八届五中全会）；二是以推进供给侧结构性改革、降低企业运营成本为重点的发展阶段（党的十八届五中全会至党的十九届四中全会
4、）；三是以国际一流营商环境建设为重点的全面深化阶段（党的十九届四中全会以来）。1.以深化行政审批制度改革、放宽市场准入为重点的起步阶段深化行政审批制度改革，是政府职能转变的重要内容、突破口和主要抓手。从党的十八大到党的十八届五中全会召开前的近三年时间里，我国“放管服”改革的重点是推进行政审批制度改革、切实减少行政审批事项、大力放宽市场准入。一是大力取消或下放行政审批事项。到2015年，国务院各部门一共取消或者下放了586项行政审批事项，提前两年时间完成了减少三分之一构建高水平社会主义市场经济体制专栏COLUMN OF BUILDING A HIGH-LEVEL SOCIALIST MARKET
5、 ECONOMIC SYSTEM72行政审批事项的目标，到2015年底还全部取消了国务院各部门453项非行政许可审批事项。二是大幅减少生产经营活动审批事项和投资审批事项，切实落实企业经营自主权与投资自主权。最大限度缩小投资项目审批、核准与备案范围，取消、简化前置审批，只保留了规划选址、用地预审和少数重特大项目的环境评价审批。三是加快企业工商登记等商事制度改革。2014年2月，国务院印发注册资本登记制度改革方案，全面实施工商登记制度改革，将“先证后照”改为“先照后证”；大量减少工商登记前置审批事项，到2015年，工商登记前置审批事项精简了约85%。四是清理减少不必要的资质资格许可和认定，降低就业
6、创业门槛。到2015年，累计取消了273项职业资格许可和认定事项。五是加快价格改革，大幅缩减政府定价种类和项目，原则上具备竞争条件的商品和服务价格都要放开。到2015年，中央政府定价项目减少了80%，地方政府定价项目减少了一半以上。六是调动各级地方政府积极性。一些由地方实施更方便更有效又确需审批的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，都坚决下放给了地方政府及其部门。七是加强了市场监管改革与创新。行政审批事项大量减少后，政府管理由过度重视事前审批转变为加强事前事中事后监管，采用“双随机”抽查、综合执法和运用大数据进行监管的监管方式；探索准入前国民待遇加负面清单的管理模式，设立自由贸易
7、试验区；开始建立政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单制度。2.以推进供给侧结构性改革、降低企业运营成本为重点的发展阶段在党的十八届五中全会至党的十九届四中全会召开之前的这一阶段，“放管服”改革以推进供给侧结构性改革、降低企业运营成本为重点，着力减税降费，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一是持续深化行政审批制度改革。继续大力削减行政审批事项，做到审批事项应减尽减；更大力度下放投资审批权限，压减水利、铁路、高速公路等重大基础设施和补短板领域的投资审批事项；推进协同放权，跨部门、跨区域、跨地域的审批事项相同或相近类别的做到一并取消或下放。到2017年底，国务院各部门行政审批事项
8、总计削减了44%，中央层面核准的企业投资项目减少了90%，行政审批中介服务事项压减了多达74%。二是深化商事制度改革。2018年在全国推开“证照分离”改革，重点是照后减证，进一步压减企业的开办时间。三是深化科技管理体制改革，推进科研管理简政放权。赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权，深化科技成果权益管理改革，出台以增加知识价值为导向的分配政策；实施更积极、开放、有效的人才引进政策。四是创新市场监管机制与方式，创造更加公平可预期的市场环境。全面推行“双随机、一公开”监管，建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员；推进跨部门、跨行业综合
9、执法，运用大数据、云计算、物联网手段实行“互联网+”监管模式；推进社会信用体系建设，健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制；全面建立公平竞争审查制度和公正监管制度，进一步放宽非公有制经济的市场准入。改革完善食品药品监管体制机制，强化食品药品质量风险全程管控。五是全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。到2017年底，在上海等省市设立11个自贸试验区；2018年海南自贸试验区启动建设。全面推广国际贸易“单一窗口”改革，国际贸易“单一窗口”覆盖全国，到2017年底货物通关时间平均缩短了一半以上。六是大力减税降费，清理各类涉企收费，降低企业税负。扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，适当降低“五
10、险一金”缴费比例，大幅降低企业非税负担；推进中介机构和行政审批部门之间彻底脱钩，降低行政事业性收费和中介服务收费，清理中介收费项目并制定收费项目目录；降低企业制构建高水平社会主义市场经济体制专栏COLUMN OF BUILDING A HIGH-LEVEL SOCIALIST MARKET ECONOMIC SYSTEM73度性交易成本，特别是降低用能、物流成本。七是大力推行“互联网+政务服务”，形成全国统一政务服务平台。持续开展“减证便民”专项行动，建立政务服务“好差评”制度。3.以国际一流营商环境建设为重点的全面深化阶段党的十九届四中全会以来的这一阶段，“放管服”改革的重点是持续推进政府职
11、能转变，营造市场化、法治化、国际化营商环境，推动有效市场和有为政府更好结合。一是继续放宽市场准入，着力优化全链条审批。重点是大幅度精简各类重复审批，取消不涉及重大项目布局且不触及安全底线的各种不必要审批；将行政许可事项全面纳入清单管理；全面推进照后减证并证，切实压减企业办照、外贸通关、办电通气、工程建设项目审批等的时间与成本。二是着眼企业生产经营全周期，优化涉企服务与政务服务。全面推行“不见面”办事，使更多政务服务网上办、掌上办、一次办，推动更多涉企服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理。全面推进各类政务服务事项省内通办、跨省通办，到2021年基本实现“跨省通办”，基本实现高频事项全覆盖。
12、2022年，各省（区、市）、国务院各部门移动政务服务应用与国家政务服务平台移动端“应接尽接”“应上尽上”，形成全国一体化的平台移动端服务体系。三是完善分级分类监管，实行严格监管全覆盖。根据企业信用风险进行分类监管，加大对失信行为的惩处力度；推出惩罚性赔偿、巨额罚款等制度，严格执行知识产权侵权惩罚性赔偿制度，推动全过程的公正市场监管。四是营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境，打造市场化、国际化、法治化一流营商环境。大幅缩减外资准入负面清单，增加服务业扩大开放综合试点，出台跨境服务贸易负面清单；加大政策支持力度，保障民营企业平等获取生产要素。出台中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意
13、见，加快推进要素市场化和全国统一大市场建设。国务院颁布的优化营商环境条例于2020年1月1日起施行，营商环境法治化取得重要进展。（二）党的十八大以来“放管服”改革取得的成就党的十八大以来，我国“放管服”改革取得了重大成就。一是稳定、可预期的“放管服”改革促进了经济持续健康发展。我国市场主体2012年为近5 500万户，2022年上半年增加到1.61亿户。我国GDP总量由2012年的51.93万亿元增长到2021年的114.4万亿元。我国地方政府的“放管服”改革和营商环境建设大力促进了地方经济发展。2012年10月，广东省颁布实施了建设法治化国际化营商环境五年行动计划；2017年2月，浙江省人民
14、政府颁布实施了加快推进“最多跑一次”改革实施方案；2017年6月；江苏省发布了关于全省推行不见面审批（服务）改革实施方案，提出“开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成”。二是不断简政放权，切实发挥市场决定性作用。面对2012年底国务院各部门各类行政审批项目多达1700多项、2013年初需要报国务院主管部门审批的投资项目多达55类（项）且需要35年时间才能审批完成的局面，通过大力精简下放行政审批项目与投资审批项目，切实改变了行政审批程序繁多、收费高昂、周期漫长、效率低下的局面，打破了企业市场准入限制和生产经营活动审批过多对经济发展形成的桎梏，
15、使市场在资源配置中起决定性作用具备了基本条件。三是按照经济社会发展要求、实体经济发展的需要不断完善面向市场主体与全社会的政务服务、公共服务，不断提高公共服务的质量与水平。2020年，我国企业开办不到5个工作日即可办成；工程建设项目审批以前用时一两年甚至几年，现在已压缩到不超过120个工作日。四是我国发展环境对人才的吸引力不断增强。党的十八大以来，我国创新人构建高水平社会主义市场经济体制专栏COLUMN OF BUILDING A HIGH-LEVEL SOCIALIST MARKET ECONOMIC SYSTEM74才引进机制，实施更具竞争力的人才引进政策，通过立法增设人才签证，调整了永久居
16、留申请条件，简化相关手续，落实资格待遇，外籍高层次人才来华和留学人员回国更加通畅便利。五是不断推进公平竞争，提升市场监管的公平法治性。我国营商环境不断改善，营商环境的世界排名从2015年的第90位上升到2020年的第31位，“连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十大经济体”1；其中，办理建筑许可从全球第121位上升至第33位，京沪两地平均办理建筑许可流程时间为111天。六是不断推进生态治理与智慧治理，提升环境可持续性与政务效率性。例如，2020年，国家“互联网+监管”系统主体功能建设初步完成，提升了监管精准化和智能化水平。根据党的二十大后全面建设社会主义现代化国家的新形势，针对当前政府治理与营商环境建设中存在的问题，必须进一步扩大“放管服”改革的内涵与领域，将符合经济增长要求的经济治理可预期、科学民主决策、可预测的政治政策环境、理性民主执行与执法、竞争中性的公开透明监管、更优质高效的政务服务、更精准有用有效的基本公共服务等要素纳入“放管服”改革的内涵，从而真正克服发展与监管的矛盾、经济发展与社会政策之间的矛盾、就业与平台整治之间的矛盾，全力营造国际一流的宜商环境。二、党的二十大后“放
