1、业务探讨 Business Inquire50 环境保护2011年第13期近年来由于人为因素或自然灾害，世界范围内重大突发环境事件频频发生。该类事件难以预见，影响广泛，难以处置，一旦发生，如反应不当，将引发包括经济损失、生态环境损失在内的重大损失。2005年我国中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故、2008年“512”汶川大地震乃至近期发生的日本福岛核电站事故，引起了政府及公众对突发环境事件的广泛关注，突发环境事件的应对日益成为环保领域的新焦点。突发环境事件应急预案评估体系的确立现阶段，我国已建立起包括预警、监测、应对、恢复等环节的一套较为完整的突发环境事件应急机制，确立了应急预案制度、风险分析、
2、评估、沟通制度、应急储备制度、信息上报制度、信息报告制度。其中，应急预案制度有助于突发环境事件应对能力的加强，受到了较大程度的重视，有关规定也较为完善。中华人民共和国突发事件应对法 第十七条对国家建立健全突发事件应急预案的职责进行了充分表述，明确了国家、地方应急预案的编制职责主体，同时规定应急预案的制定、修订程序由国务院规定。国家突发环境事件应急预案作为国家级的应急预案，对组织机构、权限、应急响应原则、应急行动内容作了较为详尽的规定。突发环境事件应急预案管理暂行办法（以下简称 管理暂行办法）更进一步明确了应急预案编制主体的范围，并规定这些单位必须将编制完成的应急预案送交相应级别的环境保护主管部
3、门评估、备案，以这种方式为主，结合预案实施方面的监管，保障应急预案效果。应急预案评估是应急预案监管的重要内容，是达到应急预案效果的有效保障。正式的评估活动是评估主体基于特定目的，采取一定标准对特定对象进行的价值判断活动。按照 管理暂行办法 的有关规定，突发环境事件应急预案评估，指的是相应级别的县级以上人民政府环境保护主管部门组织评估小组，按照特定标准，以本部门编制的突发环境事件应急预案草案以及辖区内特定企事业单位编制的突发环境事件应急预案为对象进行的，判断其实用程度的活动。管理暂行办法 对评估的主体、程序、对象、后果乃至后续的法律责任都进行了明确的规定，对评估的标准，也给出了较一般原则性表述更
4、为具体详细的界定，为进一步制定说明性文件，进一步操作化评估指标，为各类突发环境事件应急预案进行有效评价奠定了坚实、良好的基础。该类说明性文件的制定，以相应人民政府环境保护主管部门结合本辖区内环境特点及编制单位特点，制定实施细则的形式体现较为合适。这样既可以保证规范系统的体系性，又可以保证内容的针对性。针对规范性文件进行的预评估活动是一种正式的判断活动，务求准确，这样才能达到设立评估制度、预判规范性文件运行效果、监督指导规范性文件的创制活动的初衷。评估活动准确性的达成，有赖于详细、操作化评估标准的确定，另外，从整体上看，不同地域、不同评估主体主导的评估活动应讲求大体一致，这样，评估结果之间才具有
5、相互借鉴的意义，评估体系内部的统一性才能得以保证。而只有通过确定详细的评估标准，才能减少不同认识主体之间的理解偏差，使评估活动的一致性得到保证，提高评估工作的效率。以下是针对评估标准的确定和设计提出的若干建议。突发环境事件应急预案评估标准的确定评估的“实质是一种价值判断，要进行价值判断，就必须设定价值标准，即评估标准。”设定、确定评估标准包括两方面的工作明确评估指标的内容，以及确定评估结果的计算方式，亦即明确评估指标的相互关系、明确各个评估指标与评估结果的关系。评估指标管理暂行办法 第十四条规定，“环境应急预案评估小组应当重点评估环境应急预案的实用性、基本要素的完整性、内容格式的规范性、应急保
6、环境保护也需未雨绸缪突发环境事件是社会发展的巨大威胁，为减轻突发环境事件带来的损害，我国已建立起突发环境事件应急预案制度，并将应急预案的监督管理作为该制度的重要组成部分。对突发环境事件应急预案的预评估，在应急预案监督管理工作中发挥着基础性的作用。文/周珂 林潇潇业务讲堂对突发环境事件应急预案评估标准的研究Business Inquire 业务探讨2011年第13期环境保护 51障措施的可行性以及与其他相关预案的衔接性等内容”该条款为评估指标的确定提供了重要依据。该条款确定的4个维度，即基本要素完整性、内容格式规范性、应急措施实用性及可行性、与相关预案的衔接性应当作为预案制定评估的具体指标。首先
7、，按照 管理暂行办法 的精神，只有完整规范、实用可行且能够与其他相关预案衔接，才称得上是符合要求的预案，才能在突发环境事件的应对中发挥实际作用。该设想考虑全面、要求合理，有助于制定形式完整规范、内容科学有效的预案。而上述4个方面的要求是该设想的具体体现，沿用其作为评估的具体指标具有较高的信度、效度；其次，为维护规范体系的稳定，在后制定、较低位阶的规范性法律文件应对制定在前、位阶较高的规范性法律文件有关规定给予必要的尊重。在实施细则中操作化 管理暂行办法提出的具有指导意义的4个指标，正是该价值的体现。基本要素完整性 突发环境事件应急预案评估的对象，包括环境保护主管部门制定的应急预案以及特定企事业
8、单位制定的应急预案。在“要素完整性”指标的操作化过程中，必须将二者区分处理。由于现行规范性文件对各类应急预案应当具备的内容有较为具体的规定，对“要素完整性”指标进行操作化难度较小。管理暂行办法 第六条规定，环保主管部门制定的应急预案应当包括总则、应急指挥体系与职责、预防预警机制、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理、附则以及附件。第十条规定，特定企事业单位编制的应急预案除上述内容外，还应包括本单位的概况、周边环境状况、环境敏感点、本单位环境危险源情况分析、应急物资储备情况等。借鉴相关领域法律制度有关评估法的经验，笔者试设计我国应急预案所需具备要素表如下：评估方法如下：首先按照上述标二级指标三
9、级指标补充说明 共 同 要 素总则编制目的编制依据适用范围工作原则应急组织指挥体系与职责领导机构工作机构地方机构或现场指挥机构环境应急专家组预防与预警机制应急准备措施环境风险隐患排查和整治措施预警分级指标预警发布或者解除程序预警相应措施应急处置应急预案启动条件信息报告先期处置分级响应指挥与协调信息发布应急终止后期处置善后处置调查与评估恢复重建应急保障人力资源保障资金保障物资保障医疗卫生保障交通运输保障通信保障科技支撑监督管理应急预案演练宣教培训责任与奖惩附则名词术语预案解释修订情况实施日期附件相关单位和人员通讯录标准化格式文本工作流程图应急物资储备清单 企事业单位应急预案特殊要素本单位概况周边
10、环境情况周边环境概貌环境敏感点本单位环境危险源情况环境危险源基本情况包括危险源的种类、性质、特点，以及本单位存放数量和分布可能产生的危害后果和严重程度应急物资储备情况该项目与“共同要素-附件-应急物资储备清单”中的应急物资并不能完全等同，其特指能够中和、减轻、消除或恢复危险源损害作用的物质。具体包括该类物资的种类、作用和本单位内部储备数量表1 突发环境事件应急预案要素准对预案条文进行归类、解析，之后“在这个评价的基础上以 Y 承认（表示）该要素的存在，以 N 表示该类要素的不存在。”内容格式规范性 内容格式规范性是对应急预案形式方面的要求。借鉴相关领域的理论与实践，该项指标的评估可以细化为4个
11、方面。一是预案结构业务探讨 Business Inquire52 环境保护2011年第13期规范。突发环境事件应急预案的结构应当具备规范性。其规范应当按照章、节、条、款、项的固定的逻辑层次表现，上下逻辑层次的条文之间存在从属关系，处于相同逻辑层次的条文应当按照其间的特定关系科学排列。二是规范要件须完整。要求预案条文应当完整地表现其作为行为规范所具备的基本要件，即假定、处理、后果。三是条文内容、体系符合逻辑规范。相关规定具有一致性，不能相互矛盾、冲突。四是用词准确、严密、通俗。杜绝模糊不清、指代不明、用词生涩的情况。紧急措施实用性与可行性 实用性和可行性实质上是评价紧急措施的两个不同维度，但二者
12、之间关系密切，如果紧急措施针对其中一项有所改进，势必要进行针对另外一个项目的重新评估。为方便处理，应将二者纳入同一指标之内。紧急措施的实用性实质上指的是紧急措施的有效性，即紧急措施能够减少突发环境事件不良影响的作用及程度。该项标准的满足以突发环境事件应急预案要素的完整为前提，对各项关系紧急措施的要素内容提出进一步要求。在考察紧急措施是否具备实用性时，应当重点考察有关要素的执行主体、执行对象、执行内容是否明确。一项措施是否可行，一般受以下4方面因素的制约：科学技术、法律限制、有关人员素质、财物保障。所以，就紧急措施可行性的判断可以细化为以下几个方面：一是紧急措施符合科学理论，其采用的技术手段是实
13、践证明有效且能够为突发环境事件应急预案制定单位所获得的。二是为完成该方面的考察，评估主体可以要求编制单位对其紧急措施采用的核心技术、设备，以及设备设计、建造、操作、维护、报废运用的工艺方法进行介绍和说明；实施主体采取紧急措施并不违反法律法规的规定，也就是说，采取紧急措施是法律法规赋予实施主体的权力、权利范围内的行为；有关人员，包括管理人员和执行人员，具有相应的管理能力、应急能力、执行能力，掌握相应的技术知识。三是评估主体可以要求编制单位报送有关人员的名单和必要的基本资料；具有实施紧急措施的资金实力，设立的专项基金应足以应对突发事件，储备应急必须的物资。与相关预案的衔接性 单个突发环境事件应急预
14、案是应急预案体系中的有机组成部分，各个部分之间，也就是单个预案与上、下级预案之间应当具有一致性。为评估该项指标，应重点考察以下内容：核心概念内涵一致；工作原则相互协调，互相响应；管辖范围级别边界明确，没有相互重合、冲突；信息监测、报送、发布方面的规定，要与信息出发点、信息接收点的有关规定相协调；其他方面的规定，不能与上级预案确定的精神相违背。评估结果的确定评估结果的确定包括两个步骤：首先，需要确定评估结果的表现形式；其次，需要确定各项指标与评估结果的关系。评估结果表现形式的确定 定性测量和定量测量，是评估的两种主要方式，与之相对应，评估结果也主要以定性、定量两种形式表现。笔者倾向于突发环境事件
15、应急预案评估结果以定性的方式体现，即以“是/否”的形式表现评估对象是否达成要求。首先，对政策文件进行定量分析具有较大难度。对该类规范的评估一般依据“较为抽象的标准，在现实的评估过程中很难量化，因此多限于定性分析，而不能做到严格的定量分析”。其次，定性评估足以满足突发环境事件应急预案监管的需要。评估的目的在于考察突发环境事件应急预案能否满足应对突发环境事件的需要，对于不能满足要求的预案，指出其缺陷，责令、指导编制单位进行相应修改。再次，定量评估是一种定序测量，相较于定性评估，其优势主要在于能比较不同的评估对象与评估目标契合程度的高低。但是，现阶段的突发环境事件应急预案评估的操作化主要处于试行、推
16、广阶段，尚无必要通过突发环境预案之间的相互比较，激励编制主体调动主观能动性积极创新。通过评估定量化引入竞争机制，推动预案编制工作的科学化有效化，可以在评估制度较为成熟之后逐步开展。指标与评估结果的关系确定 评估结果以定性的形式表现，各个指标对于评估结果的作用程度相同，其相互之间没有权重差别。只有在各项指标的要求均具备或达成的情况下，突发环境事件应急预案才算符合评估要求。笔者试设计评估简表如下：如若评估结果显示某项二级指标未能具备或达成，则责令编制部门对应急预案进行针对性的修改。.在就修改后的应急预案进行重新评估时，应当对原本存在问题的二级指标所属的一级指标项下的所有项目进行重新评估。（作者单位：中国人民大学法学院）一级指标二级指标达成或具备（二级指标）达成或具备（一级指标）评估结果基本要素完整性（详见表一）Y/NY/N内容格式规范性结构规范Y/NY/N规范要件完整Y/N条文内容、体系符合逻辑规范Y/N用词准确、严密、通俗Y/N紧急措施实用性与可行性紧急措施实用性Y/NY/N科学技术保障Y/N法律支持保障Y/N有关人员素质保障Y/N财物保障Y/N与相关预案的衔接性-Y/N表2 突发环境事件应急预案评估简表
