1、多元共治:多元主体参与基层治理的模式与探究闫晓钢(浙江海洋大学,浙江舟山 316000)摘要 随着基层社会治理体制的改革的推进,各地在诸多方面也进行了不同形式的探索创新。其中,倡导多元主体参与基层治理已逐渐成为趋势。政府、企业、社群精英等作为新的治理力量正逐渐参与到基层治理之中。在党委的统一领导下,各类参与主体发挥着不同作用。其中,从各类参与主体的属性来看,可将基层治理模式分为 3 种:主要由政府参与的行政主导模式、主要由企业参与的分利共谋模式、主要由社群精英参与的协商共治模式。构建这 3 种基层治理的分析框架,并运用相关案例对其分析比较,由此探讨多元主体在参与农村基层治理过程中作用及相关治理
2、建议。关键词 基层治理;多元主体;嵌入中图分类号 D422.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611(2023)03-0246-04doi:10.3969/j.issn.0517-6611.2023.03.056 开放科学(资源服务)标识码(OSID):Multi-governance:The Mode and Research of Multi-subjects Participating in Grass-roots GovernanceYAN Xiao-gang(Zhejiang Ocean University,Zhoushan,Zhejiang 316000)Abstract
3、 With the development of the reform of the social governance system at the grass-roots level,different forms of exploration and inno-vation have been carried out in various areas.Among them,advocating the participation of multiple subjects in grass-roots governance has gradually become a trend.As a
4、new governing force,government,enterprise and community elites are gradually participating in the grass-roots governance.Under the unified leadership of the Party Committee,all kinds of participants play different roles.Among them,according to the attributes of the various participants,the grass-roo
5、ts governance model can be divided into:the government-dominated model,the enterprise-involved model and the community elite-involved model.This article will roughly construct the analysis frame of these three kinds of grass-roots governance,and use the relevant cases to analyze and compare them,so
6、as to discuss the role of multi-subjects in the process of participating in rural grass-roots governance and the related governance suggestions.Key words Grass-roots governance;Multi-subject;Embedded作者简介 闫晓钢(1996),男,河南焦作人,硕士研究生,研究方向:农村公共管理与基层治理。收稿日期 2022-03-18 基层治理是直接面向人民群众的治理,是维护社会稳定的 重要基石。基层治理是否有效
7、决定着经济社会是否能持续发展1。随着社会治理格局的转变,政府职能和治理行为也从统治型、管理型转向善治型。奥斯特罗姆发展和完善多中心治理理论,提出公共事务的治理主体应该是多元而非一元,应构建政府、市场、社会等多元主体共同参与的“多元共治”模式2。中国共产党十九大报告中指出要加强和创新社会治理方式3,打造共建共治共享的社会治理格局。这意味着治理主体从单一转向多元,社会组织、企事业单位等主体进入治理体系4。中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见中指出,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程5。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负
8、责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制6,离不开多元主体的积极参与,多元主体在合作参与社会治理时具有自愿参与、互惠期望、资源共享和共同努力的特征7,多元主体积极嵌入基层社会治理之中,不仅创新了基层治理的路径,也为社会治理提供深厚的基础和支撑。1 逻辑基础与类型构建随着国家基层治理体系的完善,多元主体正在积极嵌入基层社会治理之中,各地也进行了诸多形式的探索。以党委领导,政府负责,积极引入社会、企业、乡贤等参与主体共同参与的协同治理成为各地探索的重点。但是因为各地境况不同,在实际治理过程中,也衍生出许多不同的治理方式。并且多元主体间的关系是一种基于分工和协商达成的有机整合2。而在现实情况中
9、,不是所有的多元主体之间都可以达成这种有机整合。其中,主体的参与程度和扮演角色有所不同8,衍生出许多形式,该研究探讨的主体分别以政府、企业、社群精英为主要治理主体。如表 1 所示,该研究将治理模式分为 3 类:以政府为主导的行政主导模式;以企业为主导的分利共谋模式和以社群精英为主导的协商共治模式。其中,行政主导模式以政府为主体,治理方向通常为自上而下,通过制度嵌入厘清多方主体的权责关系,明确权责边界以提供更加细致的公共服务。分利共谋模式是以企业为主导,一般通过村庄和企业平行合作,制定合同、契约等形式,以资金嵌入来撬动治理困境,将企业的一些管理思路嵌入村庄治理之中,引导社会资本参与村庄治理,引导
10、良性竞争;协商共治模式的参与主体为社群精英,社群精英这里一般指的是新乡贤,这种治理模式通常是自下而上的,社群精英通过人情嵌入来解决村庄矛盾,协商村庄公共事务促进村民参与村庄治理。值得注意的是,因治理主体不同而衍生出不同的治理模式并不意味着治理主体只有一个,治理过程仍是多方参与的结果。因各场域情况不同,各治理主体所参与的程度和所扮演的角色有所不同,但归根起来,还是在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制下展开的实践活动。2 3 种参与模式的案例与比较2.1 主要由政府参与的行政主导模式案例:宁波市宁海县“小微权力 36 条”浙江省宁海县岔路镇和前童古镇交界处的下畈村,在
11、0.1 km2的村庄内住着 168 户人家,虽然面积不 安徽农业科学,J.Anhui Agric.Sci.2023,51(3):246-249大,但这里是村级小微权力清单制度的发源地。这种方式是自上而下的将政府的权力嵌入基层治理之中,通过进一步规范乡村权力的使用来使得乡村治理更加有效。其具体做法是,通过制定条例来约束村组织和村干的权力和行使规范。这些条例根据每个区域情况不同略有差别,最终归纳为“村级小微权力制度清单”,又简称“36 条”,并还在不断丰富。“36 条”规定得十分具体,大到村级重大事项决策、小到集体闲置资产的处置等,还有村集体便民服务事项方面的权力,包括村民宅基地审批、计划生育审核
12、、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等 17 条9。2014 年初,宁海县开始这一探索,目的就是自上而下通过梳理规范村级组织和村干部的权力清单,并逐条绘制出运行流程,强化关键环节监管,把小微权力关进制度的“笼子”。与此同时,各村根据实际运行实际情况,不断对“36 条”的具体内容进行调整,以求更适应农村新形势。2018 年,小微权力“36 条”被中央一号文件肯定。同时,“36 条”也在不断地修改和丰富,将原来的“民主决策、民主管理、民主监督”3 项内容增加到 4项,使得民主协商贯穿于村级事务运行的全过程。作为“36条”的配套条例,宁海县还推出了“五险一金”廉政风险干预机制,对惠农补
13、贴、集体资产管理、土地征收等领域进行巡察。其中“五险一金”廉政风险干预机制,通过对主要村干部用权过程中廉政干预机制来减少贪腐,提高工作效率。通过“廉政保证金”嵌入廉政建设之中,在用权事前、事中、事后全过程干预,将自身经济利益和风险防范相结合。表 1 基层治理模式分类Table 1 Classification of grass-roots governance models序号No.治理模式Governance model治理主体Governance subject治理方向Governance direction治理手段Governance means治理目标Governance object
14、ives1行政主导模式政府自上而下制度嵌入解决权责问题,提供公共服务2分利共谋模式企业平行合作资金嵌入吸引社会资本,引导良性竞争3协商共治模式社群精英自下而上人情嵌入协商公共事务,促进村民参与 如图 1 所示,宁海县这种治理模式以政府为主导,政府通过行政力量自上而下的权力下放,通过“小微权力 36 条”形成村级小微权力清单制度,上下疏通、明确各级权力范围和大小,在有能力管理各项事务的同时,还将权力关在“笼子”里。在这种模式下,政府是主要的设计者和运行者,是一种自上而下的权力下渗到各个乡村,各个乡村再依据自身实际情况进行微调和更改,形成一种由政府主导的乡村治理模式。图 1 主要由政府参与的行政主
15、导基层治理模式Fig.1 Administration led grass-roots governance model mainly participated by the government2.2 主要由企业参与的分利共谋模式案例:佛山市陈村镇“乡村振兴促进会”广东省佛山市陈村镇隶属广东省佛山市顺德区,位于顺德区北部,总面积 50.7 km2。2019 年,陈村镇有常住人口 21.43 万,户籍人口 9.97 万,下辖 7 个行政村和 8 个社区。近年来,陈村镇在乡村振兴、有效治理方面不断探索,以“村企结对”,形成“分利共谋体”。所谓“分利共谋体”即利益共享,责任共担,以村庄资源入股,和
16、企业结对,嵌入企业管理思想。组建“乡村振兴促进会”是陈村镇的具体实践。“乡村振兴促进会”旨在通过村庄和企业相互结对,让企业助推乡村经济发展的同时,嵌入乡村治理之中。采用村企共建的方式将市场中企业管理的思想不断渗透到乡村治理之中,鼓励促进会成员为乡村发展多建言献策,通过维护稳定、促进和谐、服务发展、凝聚人心,进而推动乡村的发展与振兴,使乡村治理更具有灵活性和有效性。陈村镇的各“乡村振兴促进会”共组建了 15 对村企结对项目,将 15 个村庄和 15 家企业签订共建协议,开展“一村一品”特色项目。企业将积极参与到社区经济发展、基础设施建设当中,根据陈村镇现有资源优势和产业特色,开展道路、绿化、水网、环卫、康体文娱场所等基础设施建设,促进农村社会事业发展。以村企结对共建模式吸引本地企业家参与社区建设,是陈村镇探索乡村有效治理,经济发展的必然选择。因为在早期的发展中,借助乡村的资源,陈村镇的乡镇企业得到了飞速发展。现在,作为地方企业,参与到其所在社区的振兴建设中,是企业承担社会责任的方法。乡村振兴促进会的成立,用资金撬动治理,将企业管理理念“植入”乡村基层治理,帮助乡村理思路、谋发展提供智力支
