1、产业与科技论坛2023年第22卷 第1期Industrial&Science Tribune2023（22）1住房限购政策执行阻滞问题分析伍彩玉【内容摘要】政府权威治理自上而下，但是在科层制下治理势能却层层递减，在政策执行环节这一情况的典型反映便是“上有政策，下有对策”现象。在房改领域，政府出台的意在缓解房价上涨压力的政策可谓是一波又一波，地方也在中央号召下陆续颁布住房限购政策，但效果却不尽如人意。本文对房产政策在地方执行过程中出现偏离现象予以分析，并指出在中央督查治理势能不足的前提情况下，上级的监督强度是决定执行成效的重要指标，为此需善用督察制保证政策执行效果。【关键词】政策执行；住房限购；
2、监管督察；市场治理【作者简介】伍彩玉（），女，湖南益阳人，武汉大学硕士研究生；研究方向：组织管理 一、问题的提出从权威体制角度来看，我国权威体制与有效治理之间存在矛盾。政府权威治理自上而下，但是在科层制下治理势能却层层递减，这样的治理权威与势能关系反映在政策执行之中便是“上有政策，下有对策”这一行政执行偏离现象。在房改领域，政府出台的意在缓解房价上涨压力的政策可谓是一波又一波，地方也在中央号召下陆续颁布住房限购政策，但效果却不尽如人意，房价并未持续长期下降，甚至部分城市例如东莞房价不降反升。为什么住房限购而房价迟迟不降，地方政府在此过程中起到什么作用呢？对于组织目标达不到的情况，原因是什么？本
3、文基于科层制组织治理权威与势能关系，对房产政策在地方执行过程中出现偏离的现象予以分析。二、相关概念诠释科层制又称官僚制，是一个中性的、现代国家基本的组织形式，其特征包括等级结构非常正式、按规矩办事、组织内每个人各司其职。但是我国的官僚体制有些许不同于韦伯式组织的特征，主要在于我国这一体制重视“向上负责制”，并且在权力关系上非常重视等级和层次秩序，政策指令落实传递依着权力链自上而下。就中央与地方权力关系而言，在人事和资源配置方面地方从属于中央，由此我国作为一个科层制国家的一统性得以确保，总之中国政府的作用正是通过 （四）构建科学的风险评估体系。构建科学的风险评估体系是规范新增债务风险的有效措施。
4、地方政府作为政府债务的举借主体、偿还主体及风险管理主体，应在合理掌握政府债务风险的基础上，严格规范新增的地方政府债务，使地方政府债务风险的发生率大大降低。同时，加强对新增债务的监督管理，选择科学的投资项目，促进政府债务的良性循环。在考虑新的债券项目，特别是选择新的政府债券项目时，应优先考虑能确保收入来源稳定的项目，如园区建设、供暖、供气工程系统等，注意避免外部资金投资于不能产生收益的项目。同时，进一步完善现行地方政府债券发行制度，减少政府干预，提高政府债券的流动性，使市场调节能够切实对其规范，加大对政府债务的公开管理。五、结语本文归纳了关于管理会计和政府债务理论在国内外的研究现状，然后分析了目
5、前我国管理会计发展现状，阐述了以管理会计视角降低政府债务率的必要性，进一步分析了管理会计视角下政府债务存在的问题，最后，研究了如何从管理会计的角度降低政府债务，进而得出了以下结论：一是管理会计视角下政府债务存在的问题，包括：现有债务存量的规模较大、债务结构有待改进、还本付息压力较大。二是针对存在的问题，提出了相应的对策，包括：发挥管理会计的战略主导作用、加大政府债务信息的公开力度、维持各区域内的债务均衡、构建科学的风险评估体系。【参考文献】陈平 信息化时代的管理会计：现状挑战趋势 中外企业家，：王凡 浅析管理会计在现代企业治理中的积极作用中国乡镇企业会计，：陈园园，李长福 管理会计现状与发展方
6、向探讨 福建质量管理，：张帆 我国管理会计的应用现状及其发展分析 科技创新与应用，：许弟伟 地方政府债务风险的传导机制与协同治理宏观经济管理，：翁致远 对管理会计现状与出路的探讨 财会学习，：刁伟涛，傅巾益 我国县级政府债务风险的分类度量、区域分布和变化特征：财政研究，：刘哲希，任嘉杰，陈小亮 地方政府债务对经济增长的影响 基于债务规模与债务结构的双重视角 改革，2023年第22卷 第1期产业与科技论坛2023（22）1Industrial&Science Tribune不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现，科层制是权威体制的核心支撑与维系机制之一。“上有政策下有对策”这一现象常常出现在政策
7、执行之中，学界也是从多角度对“上有政策，下有对策”这一现象进行解读。认为它可能是合理合法的政策变通，亦有可能是对中央政策的肢解和偏离，当然也可从博弈论角度出发认为这种现象是相关政策主体即中央和地方的博弈过程，在这过程中地方同时为了实现和维护地方自身利益，中央政策在落实的过程中会被有选择地执行。三、科层制组织治理权威与势能关系（一）权威体制与有效治理之间的矛盾。权威体制与实现有效治理之间确实存在不兼容的地方。在国家有效治理问题上，国家一统体制体现制度韧性的同时众多中观治理机制的存在体现着国家治理的适应性，如督察、运动式治理等治理机制。权威体制与有效治理之间的矛盾体现在政策推行会面临困难、付出代价
8、。这主要是由于从组织实现有效治理的逻辑思路来说地方政府治理权需要被保证以实现有效治理。而权威体制逻辑下为了保证中央的威望，权力和资源分布的趋势是朝上集中。中央管辖权和地方治理权二者之间的不兼容极有可能导致政策推行到地方时发生偏离，影响中央核心威望。并且从权威体制与政策推行之间的关系看，政策执行具有运动式的特征。也就是说地方在某一时间可能会集中大量资源、人力、物力来推行一项政策来响应中央，但一段时间过后可能归于平静。（二）科层制组织治理权威与势能关系。科层制组织的治理权威依靠权威体制，而中央治理势能则与地方政府治理权大小有关。通过权威体制与有效治理之间的矛盾可以知道：政府权威治理运行方向是自上而
9、下的。但是由于传递链条被拉长会造成信息交流问题，也就是说中央政府有权力优势，地方政府有信息优势。这种“天高皇帝远”的信息不对称情况使得中央治理势能不足。四、理论探讨：政策执行中“上有政策下有对策”的组织理论解释（一）委托 代理理论：逐级代理制度。一是科层制下的逐级代理会出现多重委托人和代理人，且他们都有各自的目标偏好。但这种逐级传导链会因组织规模的庞大使得科层制的弊端有被放大的趋向。例如监管成本过高、信息不占优势等潜在问题因组织规模代价被加剧之后可能会导致政策执行偏离。二是自由裁量权提供了理论合理性。政策制定者通常都期望执行者能够联系当时当地的实际创造性地贯彻，这就从机制上授予了执行者自由裁量
10、权即可以下有对策的权力，也就是说中央允许地方在政策主线附近适当发挥执行灵活性，当然这一前提是决策一统性得到保证。（二）公共选择理论：理性人假设。公共选择理论以地方政府的自利性为研究切入点，地方政府在执行政策时会面对利益选择，这是“上有政策，下有对策”现象出现的原因之一。此外地方政府面临行政权力与行政责任之间的矛盾，也面临行政资源与行政任务之间的矛盾。因为科层体制中组织所在的层级决定了组织的势能。行政权力自上而下逐级递减，行政责任自上而下逐级递增。信息不对称会诱发利益动机。地方政府既是中央在地方的代理人同时也是有自己利益诉求的自利者。地方政府可能借助于距离差序衍生出的信息优势，致使政策执行发生偏
11、差，朝更契合地方利益的方向“变通”。在压力型体制下政策变通执行有其因果机制。在目标责任连责作用机制下，上级政府由于责任嵌套需要在下级政策执行出现问题时为其兜底，而且政策结果越为严重，上级的连带责任也就越大。于是“上有政策、下有对策”也可能是上下级政府应对中央政策压力时一种重要的集体行为选择结果。五、地方政府执行政策的逻辑（一）公共政策的选择性执行的合法有效性逻辑。从政策目标的过程轨迹来看，它的过程曲线并不是直线，这是因为政策从中央出台到地方执行的过程中会被不断细化，并且留有操作空间以便灵活执行。合法性逻辑在于必须在制度安排上让地方政府能够根据当地现实情况执行政策。不然决策与操作执行之间的矛盾会
12、导致“不可能完成的政策任务”。有效性逻辑可理解为上级的抓大放小原则，允许下级在不置换政策目标、政策执行效果不偏离原定设想的前提下适当变通。（二）控制成本逻辑与监管问题。从控制成本的逻辑看，我国的科层制除了自身运作成本之外，通过各种组织机制设计来克服例如信息不对称这样的弊端都是需要付出成本的，这些成本包括人力成本也包括物力成本。同时根据委托代理理论，为了督促下级政府达成目标也需要付出控制成本，并且监管成本也会因组织规模的扩大变得高昂。一旦难以满意地解决信息不对称与监管不力问题，就会为政策执行走样提供可趁之机。（三）地方经济发展与产业保护逻辑。周黎安等人曾对中国地方经济发展做过经典解释，即竞争竞标
13、赛机制通过刺激同层级官员为了达到晋升的目标于是不断追求经济指标增长。此外地方政府对辖区产业的打造会在制度、组织、资源、人力配备等多项工作上做出倾斜性行动。也就是说当中央的政策可能会影响到地方产业发展进而对地方政府官员晋升产生影响时，会出现“上有政策，下有对策”现象。（四）中央与地方政府之间关系转变逻辑。央地关系转变与财政分权改革密切相关，焦点在于两者之间的权力和角色转变。就权力关系而言，中央下放财政、管理、决策权限、资源配置给地方之后，打破了之前央地间高度一体化权力关系，地方有了更多的自主权，成了有实力与资格能够与中央进行谈判的、代表地方利益的相对独立主体。就中央与地方的角色关系来看，地方不再
14、单纯被动接受中央命令，在行政分权改革和晋升竞标赛激励下，成了追逐当地经济增长的“企业家”。总之，“上有政策，下有对策”现象的出现，与央地之间关系变更以及双方利益差异有关。（五）“上有政策，下有对策”现象的产生原因。“上有政策，下有对策”萌生的根本原因在于央地利益矛盾。在经过央地二者间角色和权力关系变化之后，地方政府更倾向于钻营使得自己利益要求得到满足的结果。当某项中央政策的执行与地方利益有出入时，那地方政府会想办法曲解、分解政策。信息梗阻使这一现象产生有存在空间。从信息不对产业与科技论坛2023年第22卷 第1期Industrial&Science Tribune2023（22）1称角度出发，
15、地方政府作为优势一方可以降低其在政策执行环节变通或者曲解政策被查处的概率。监督不力让现象持续无后顾之危。监督机关与当地政府部门有着密切的利益联系时，这种依附性会让监督机制难以发挥作用。六、案例实证分析：住房限购政策政策执行中梗阻问题一个初衷是好的全国性政策，却很难保证到了地方后政策效果不偏离初衷。政策被或明或暗曲解的现象在我国数见不鲜。以住房限购政策执行中的“上有政策，下有对策”现象为例对上文的理论分析进行说明。（一）土地财政对地方政府的重要性。分税制改革在强化中央财权的同时也让地方政府陷入了有效治理危机的困境。于是地方政府选择从土地财政入手缓解财源危机，但这种以经济建设为中心的“发展型政府”
16、模式也带来了城市房地产和土地开发问题。当前我国各地区政府之间围绕招商引资所展开的拉锯战、地方保护主义、土地财政等现象都是在这一背景下衍生的。这也是为什么本文选择住房政策领域进行分析说明的原因。（二）利益因素对政策执行的影响越来越重要。地方政府倾向于代表自己利益，行为相对独立。并且在地方执行中央政策的过程中，地方损益情况成为地方政府政策执行具体化的直接依据。有时为了能够降低地方按照自己理解、为了维护自己的利益对中央政策予以变通执行的风险，地方政府会与相关政策目标对象合作，这样地方政府就将获得地方唯一利益代表的身份，增强其与中央进行谈判的实力。（三）地方政府房产限购政策执行中“下有对策”现象分析。房产问题本身的复杂性。这一问题的复杂性在于住房作为生活的必需品，但是由于社会财富的分配，对住房需求最高的很多普通大众不具备买房能力。面对房地产泡沫，普通人将解决这一问题的希望寄托于中央政府，但中央政府也要与地方、房地产商就利益与房价问题进行博弈，这也是房产问题复杂、难以解决的一个原因所在。房产限购政策中的“下有对策”表现。房产限购领域“下有对策”现象的典型表现是政策替代性执行。就是地方从自身利益出
