1、第 41 卷第 2 期2023 年 3 月政 法 论 坛Tribune of Political Science and LawVol.41,No.2Mar.2023作者间介：赵宏，中国政法大学法学院教授。基金项目：本文系国家社科基金项目“行政法上第三人的权利保护研究”（21BFX050）的阶段性成果。妨害公务行为的行政处罚：在规范与现实之间赵 宏摘 要：新冠疫情期间，妨害公务类的案件大幅增加，由此也引发治安管理处罚法第50 条应如何理解与适用的问题。应受处罚的妨害公务行为直接对接刑法中的妨害公务罪，鉴于两者在要件构成上的相似性，刑法学理对妨害公务罪的讨论，可成为明晰此类违法行为构成要件的借镜
2、。除可参照刑法进行要件提取外，第 50 条第 1 款第（一）项还指向应急状态下如何弥合行政应急处罚权的配置实施与相对人权利保护的矛盾。为避免应急法治被彻底架空，本项中的“紧急状态”应做符合宪法和突发事件应对法的解释，而不能被随意扩张。第50 条第 1 款第（一）项和第（二）项由此也应被塑造为妨害公务行为的特殊和一般条款。作为一般规定，第（二）项所维护的是日常状态下的公务执行和社会秩序，第（三）项和第（四）项应被理解为日常公务中的紧急任务，而第（一）项针对的则是法律明确限定的紧急状态下的公务履行。关键词：应受处罚的妨害公务行为；阻碍；拒不执行；紧急状态 引 言新冠疫情期间，阻碍疫情防控的妨害公务
3、类案件大幅增加，此类案件不仅涉及刑事犯罪，还包括治安处罚。如果仔细斟酌会发现，此类处罚依据的大多都是治安管理处罚法第 50 条第 1 款第（一）项，“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。其适用逻辑也在于，将所有违反当地政府疫情防控命令的行为都归入“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，从而关联罚款和拘留的行政处罚。除第（一）项外，该条第二项“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”，也常常被用以惩戒妨害疫情防控的行为。对治安管理处罚法第 50 条的频繁适用一方面凸显了疫情防
4、控背景下惩戒措施实施的紧迫与必要，但另一方面也引发公众对公安机关过度处罚的质疑。在教义上，这一矛盾首先指向治安管理处罚法第50 条的解释和适用。刑法学界对妨害公务罪已有诸多讨论，但行政法上对妨害公务行为的行政处罚研究却明显阙如，这也使实践中公安机关对妨害公务行为的处罚较为随意，其适用有时甚至与公众的一般认知和朴素法感都发生严重悖离。由此就需要回到治安管理处罚法，从规范目的、体系定位以及构成要件等诸多方面重新探求其意涵和边界，以此来纠偏实践中的误用和滥用。既然治安管理处罚法第 50 条的多项内容与刑法第 277 条在立法意旨、要件构成上有诸多重合之处，刑法学理上有关妨害公务罪的讨论当然可为我们厘
5、清应受处罚的妨害公务行为提供参考。除在法律解释上有细致澄清的必要外，疫情防控期间公安机关频繁适用治安管理处罚法第 50 条74政 法 论 坛2023 年所引发的质疑，指向的还有公法中的一项核心命题：在应急状态下如何弥合行政应急权的配置实施与相对人权利保护的矛盾。为快速遏制疫情传播、积极应对由突发公共卫生事件引发的社会危机，现行法必须为国家紧急权力的实施留存空间，这是行政应急性原则的要求；但法治主义同样强调，国家紧急权力的实施必须受到约束，而不应被滥用和长期化。由此出发，对治安管理处罚法第 50 条尤其是第 1 款第（一）项的解释，同样攸关应急状态下公权力作用边界的划定，亦需要在规范和现实之间妥
6、适协调。据此，参酌刑法妨害公务罪的讨论厘清应受处罚的妨害公务行为的要件构成，在体系解释中尝试弥合应急权力实施与约束的矛盾，并以其为依据对治安管理处罚法第 50 条的逻辑关联和适用顺序进行重新阐发，便成为本文探讨妨害公务行为的行政处罚的基本向度。一、治安管理处罚法第 50 条的规范构成与基本问题妨害公务行为属于治安类案件中的妨害社会管理一类。治安管理处罚法第三章第四节“妨害社会管理的行为和处罚”对应的又是刑法第六章的“妨害社会秩序罪”。既然都处于社会管理和社会秩序项下，这就提示二者在法益维护上也具有一致性，均是因公务的顺利执行所保障的国家管理的有序进行。还有刑法学者强调，此处的法益只是公务活动的
7、顺利执行和良好社会秩序的维护，并非对国家权威的尊重与敬畏，若将其扩张至对国家机关甚至工作人员的敬畏，就很容易不当扩大妨害公务罪的犯罪圈。鉴于实践中公安机关仅因当事人单纯挑衅公权机关权威，或是冒犯国家机关工作人员情感就予以处罚的事例并不少见，这一点同样应被吸纳进治安管理处罚法的解释中。（一）妨害公务行为的基本类型与解释问题刑法第 277 条妨害公务罪的规范构造明显呈从一般到特别的层级构造，但治安管理处罚法第50 条第 1 款却未呈现如此清晰的规范构造，其将四种情形并置列举的处理，也引发规范逻辑关联和适用顺序的疑问。1.拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令根据规范语词，本条的适用条
8、件如下：其一，行为人采取了拒不执行的行为方式。此处的“拒不执行”，是指行为人明知人民政府依法发布的决定、命令的内容，而执意不履行。值得注意的是，本条第1款第（二）（三）项以及第 2 款列举其他妨害公务行为时，语词表述均为“阻碍”，由此也引出“拒不执行”与“阻碍”在意涵上是否存在差异，各自又如何区分的问题；其二，拒不执行的是人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。何谓“紧急状态”是适用本条的关键。治安管理处罚法（草案）的说明提示，本项的立法背景是 2004 年 3 月第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案规定，“全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华
9、人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态；国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。此前根据戒严法的规定，我国只在发生危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全时，才可采取戒严措施，此处缺乏国家针对包括自然灾害、公共卫生事件在内的突发事件的应对措施。鉴于 2003 年非典疫情的经验和教训，2004 年宪法将“戒严”修改为“紧急状态”，此处的“紧急状态”包括又不限于戒严，其适用范围更宽，也更契合风险社会的规制需求。与宪法一致，2007 年颁布的
10、突发事件应对法第 69 条又对宪法中的“紧急状态”予以进一步明晰，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员或者国务院按照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定”。参见付洁：袭警罪条款体系解释研究，公安学研究2021 年第 6 期。参见劳东燕主编：刑法修正案（十一）条文要义，中国法制出版社 2021 年版，第 221 页。参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：中华人民共和国治安管理处罚法释义
11、，法律出版社 2005 年版，第 125 页。第 2 期75赵 宏：妨害公务行为的行政处罚：在规范与现实之间 如果参酌本条的立法说明并严格遵照语词表述，“紧急状态”一词既然仅出现于宪法和突发事件应对法中，那么本项的“紧急状态”就仅指上述法律所规定的特别重大突发事件；按照宪法，紧急状态也只能由全国人大常委会和国务院决定。但如序言所述，实践中公安机关却大量援引本项对所有相对人违背政府决定和命令的行为进行处罚，其对紧急状态的解释也完全突破了宪法和突发事件应对法的规定。规范与现实之间的矛盾由此凸显。2.阻碍国家机关工作人员依法执行职务第 50 条第 1 款第（二）项规定的是“阻碍国家机关工作人员依法执
12、行职务的行为”，此类行为在要件构成上也包含以下三点：其一，行为人实施了阻碍行为。与刑法中的妨害公务罪不同，本项对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，在行为方式上并未做出限定，即并不要求以暴力、威胁方法作为条件；其二，阻挠的行为对象必须是国家机关工作人员；其三，必须是依法执行职务的行为。妨害公务罪和妨害公务行为的行政处罚，所保障的只是合法的执行职务的行为。对公务人员实施的违法职务活动予以反抗，并不具有法益侵害性，也完全无害于良好社会秩序的维护，因此不具有可责性。但即使是在行为方式上并不以“暴力、威胁”为前提，对于本项的适用仍旧会引出诸多问题，除上文提及的如何区分“阻碍”与“拒不执行”外，还包
13、括：其一，如何确定阻碍？阻碍行为究竟仅包含积极地阻挠妨碍还是同样包含消极地对抗和不执行？阻碍是否需造成公务难以执行的后果还是只要有行为就可处罚？其二，如何甄别“依法执行职务的行为”？“依法执行职务”的判断究竟应采取形式标准还是实质标准？行政法上对“依法执行职务的行为”的识别和刑法认识究竟应保持一致还是要有所区分？3.阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行第（三）项的规定相对清晰，所谓“阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行”的行为，需符合以下三个特征：其一，行为人以各种方法和手段阻碍车辆通行；其二，行为人所阻碍的是消防车、救护车、工程抢险车、警车等担
14、负特殊使命的车辆，这些特种车辆在执行任务时一般涉及的也都是公民的生命和财产安全；其三，上述车辆必须是在执行紧急任务。如果上述特种车辆并非在执行紧急任务，而只是执行一般的公务活动，甚至是公务人员的私事，就不属于本项的处罚范畴。但此处的“紧急任务”显然要与第（一）项的“紧急状态”有所区别，其指向的是担负特殊使命的消防车、救护车、工程抢险车和警车所执行的职权范围内的紧急任务。4.强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区本项规定的行为同样较易识别，主要表现为以下两项特征：其一，行为人冲闯的对象是公安机关设置的警戒带和警戒区。警戒带和警戒区是公安机关为保障公共安全、处理突发事件、维护社会秩序而设置禁止进入的
15、专用标志物和因此划定的限制进入区；其二，行为人实施了强行冲闯行为，即行为人明知路上设置了警戒带、警戒区，却不听劝阻，强行通过。（二）第 2 款“从重处罚”的理解与问题第 2 款“阻碍人民警察依法执行职务的”是本条的法定从重情节。其与第 1 款第（二）项之间的关系，与刑法第 277 条第 1 款的妨害公务罪与第 5 款的袭警罪的关系基本一致。“袭警罪”最初被作为妨害公务罪的法定从重情节，在 2021 年刑法修正案（十一）后被单独列为一种罪名。但无论认为“袭警从重”是妨害公务罪的法定从重情节，还是特别的犯罪构成，都不能否定其判定要首先以该行为符合妨害公务罪为前提。将这种递进认识适用于治安管理处罚法
16、第 50 条第 1 款和第 2 款同样意味着，所谓“阻碍人民警察依法执行职务”在“阻碍”的行为要件、阻挠对象是“依法执行职务的行为”上，与第 1 款第（二）项并无区别，所差异的只是行为对象是人民警察。而对阻碍警察执行公务予以从重处罚，除因为与其他公务活动相比，警察职权“在危害防止的不可延迟性和使用强制力的必要性”上会有所区别外，还在于此类行为对法益侵犯的程度明显高于其他公务，人身危险性和主观恶性也更大。参见杨金彪：暴力袭警行为的体系地位、规范含义及司法适用，北方法学2018 年第 2 期。参见张明楷：袭警罪的基本问题，比较法研究2021 年第 6 期。参见刘艳红：袭警罪中“暴力”的法教义学分析，法商研究2022 年第 1 期。76政 法 论 坛2023 年二、应受处罚的妨害公务行为的一般要件：以妨害公务罪为参照对第 50 条规范构成的回溯可大致得出如下印象：本条第 1 款第（一）项因提示必须在“紧急状态”下适用，可说是应急处罚在治安领域的具体体现；第（三）项和第（四）项虽也针对“紧急任务”，但这种紧急任务仍旧是在日常状态之下；唯有第（二）项依其表述是应受处罚的妨害公务行为的一般性条款。
