1、未来城市设计与运营 2023.2/39Urban Governance城市治理中西部地区城市大脑建设的痛点 钟世娟 宜春学院经济与管理学院 国家统计局发布的中华人民共和国 2021 年国民经济和社会发展统计公报显示，2021 年末中国常住人口城镇化率已经达到 64.72%1。城市让人民生活更美好的同时，也使得城市管理工作压力倍增。随着信息化水平的提高和“互联网+”、新基建等行动的推进，“城市大脑”应运而生。“城市大脑”被喻为城市的神经中枢，是互联网大脑架构与智慧城市建设相结合的产物，是城市级的“类脑复杂智能巨系统”2。城市大脑的建设，将推动智慧城市的缔造，推动城市治理体系和治理能力的全面现代化
2、。据统计，自 2016 年 4 月杭州正式启动城市大脑建设以来，我国已经有 500多个城市正在布局或已经建成“城市大脑”项目，其中既包括东部沿海城市，也涵盖很多中西部地区；既覆盖全部一二线城市，也不缺少三四线城市的身影。然而与此同时，有关城市大脑建设进程是否过快过热、是否“无序建设”“盲目建设”的质疑也开始出现。此外,在各地实际建设城市大脑的过程中，一些不容忽视的困难与与应用研究报告 2020显示，近年各地公开招标的城市大脑建设项目少则以千万计，更多的以亿计。其中代表中西部地区的如：郑州 2020年9月8.8亿元的城市大脑二期项目，长沙 2019 年 6 月 5.2 亿元的城市超级大脑（数据大
3、脑平台及部分智慧应用）项目3。此外，城市大脑建设不是一次性工程，很多城市的做法是分阶段招标、多次投入，而项目建成之后的运营还需要强大的资金支持。由此可见，这一项目建设确实必然给地方财政带来极大的压力。中西部地区当前在经济发展水平上与发达地区仍存在不小差距，但从城市大脑建设的投入来看却相差无几。这决定了中西部地区在城市大脑项目建设过程中承担了更大的财政支出压力。如果后期资金不继，势必影响项目推进，乃至半途而废，发生“烂尾”。财政压力现实面前，作为项目主导者的地方政府并非没有感觉，也在努力改变项目建设运营对政府单一主体的依赖，吸引各方参与投风险正逐渐暴露出来。由于不同地区的基础及情况不同，所存在的
4、问题亦有所差异。本文拟针对经济较为落后但同样在城市大脑建设中表现积极的中西部地区，分析其在城市大脑落地建设过程中所凸显的困难与问题。中西部地区普遍认为城市大脑的建设是一次不能错过的机会。中西部地区的各级主政者普遍对城市大脑寄予厚望。他们不仅把城市大脑建设作为城市现代化治理的良药，更期待项目的落地及成功能够对当地经济产生强大拉动，让城市的发展实现弯道超车。确实，从已经开启城市大脑建设计划并付诸实施的若干城市如郑州、西安、南昌、武汉、长沙等来看，效果是不容置疑的。然而，总体来看，中西部地区城市大脑建设也面临现实考验，其所遇到的困难主要概括为四大痛点：一、财政压力过大据国家信息中心信息化和产业发展部
5、发布的城市大脑规划建设摘要：城市大脑建设热潮已经涌至中西部地区，中西部地区的各级主政者普遍对其寄予厚望。他们不仅把城市大脑建设作为城市现代化治理的良药，更期待项目的落地及成功能够对当地经济产生强大拉动，让城市的发展实现弯道超车。但总体来看，中西部地区城市大脑建设面临现实考验，四大痛点亟待解决：一是城市大脑建设给地方财政造成极大压力，二是高层次技术和管理人才稀缺，三是数据孤岛难以打破，四是一些地区思路不清、盲目建设。城市大脑在中西部地区的发展进程需要更多的关注。关键词：城市更新；产业植入；“三旧”改造；精准植入/2023.2 未来城市设计与运营40Urban Governance 城市治理资。为
6、解决资金瓶颈问题，很多地区尝试引进推广 PPP 模式。PPP 模式(Public-Private-Partnership)，指的是政府和社会资本合作模式，是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府与私人组织之间以协议、合同等形式合作提供某种公共物品和服务，以达到各方利益的最大化。城市大脑建设如能吸引企业及社会各方共同参与，自然能缓解地方政府压力。然而现实情况是：很多企业虽然对城市大脑项目有着浓厚兴趣，但因为盈利模式不明朗、盈利预期的不明确，目前仍然多保持观望状态。而对中西部地区来说，当地企业的数量、规模更为有限，观念也更为保守，引进外来企业则难上加难，想要在 PPP
7、模式上获得重大突破，显然更为不易。可见，财政压力是当前中西部地区建设城市大脑的第一痛点，如不能量力而行，或创新合作模式吸引企业及各方力量参与，盲目上马耗费如此巨大的项目，恐引发诸多不良后果。二、高层次技术和管理人才稀缺目前全国的城市大脑建设项目，无一例外采取项目招标的模式，通过与几大掌握核心技术的科技企业合作来高效推动项目落地。这种模式意味着项目建设地区只需提供资金给中标企业，而不需要自身具备相关的技术和管理人才。但是对科技企业的深度依赖也引发了一些担忧。城市大脑项目是政府公共治理项目，在政府主导之下，科技企业承担建设及运营重任。但从企业角度来说，二者的合作基石首先是利润而非社会治理责任。主体
8、身份的不同是否会对城市大脑建设带来损害？未来企业自身的发展情况又是否会对后期城市大脑运营产生不可预测的影响？届时政府又是否有能力辨识以及接盘？如果想要避免在城市大脑项目建设过程中的完全被动地位，政府亟需在项目建设的同时培养一批相关的人才，尤其是既懂城市大脑技术又懂政府运行、城市管理的人才。此种复合人才目前在全国政府部门中少之又少，而在中西部地区的相关政府部门里则尤为稀缺。中西部地区当前在技术人才储备上的劣势非常突出。在一些跃跃欲试加入城市大脑建设队伍的地、县级市，很多却缺少或者根本没有专门的信息化工作推进部门和人员，专业性技术人才、信息化人才缺乏问题严重。在工信部启动全国智慧城市专项人才培训工
9、程、发达地区着力推动相关人才建设的时候，中西部地区的人才培养却有无力之感。从两条人才队伍建设的路径来看，本地培养基础较差且见效缓慢，从全国乃至全球引进优秀人才的举措又无法与发达地区竞争。两条路径均难以突围，令中西部地区陷入尴尬。因此，可以预见的是，中西部地区城市大脑建设的高层次技术和管理人才稀缺现状在未来较长一段时期将继续存在，这也就意味着地方政府对项目建设过程中对科技企业的依赖程度暂时无力改变。三、数据孤岛难以打破如何收集庞大的数据资源进行有效整合以及开放共享，这是城市大脑建设要考虑的重点问题。城市大脑即城市数据大脑，它将收集的数据信息经过复杂的计算形成集中的数据库，然后与其他终端设备进行数
10、据交换，将优化后的数据广泛应用于各行各业的日常管理、决策，使得城市不断进行自动思考、调节、决策，从而保证政府所做出的的决策更加合理，使城市实现更加高效、科学化的管理，提高城市的舒适度和人性化水平4。可见，数据的流动与共享，是城市大脑建设的基础，也是城市大脑建设的核心环节。但是从目前城市大脑建设的实践总结来看，也是一个很难突破的痛点难点。城市运转过程中产生或获得的数据，主要掌握在政府各职能部门以及相关的具有一定数据规模的企业手中。若要实现数据共享，则政府各部门及社会企业必须做到全面开放、清除数据流动的全部壁垒，而这对政府及企业都构成了极大的挑战。虽然成熟可靠的技术方案已经摆在面前，甚至许多城市已
11、经建成数据共享交换平台，但数据孤岛就是难以打破，甚至有观点认为未来可能还会越来越严重。拥有数据的两大主体为何难以共享数据？首先，从政府主体来说，政府部门自身的结构和职能体系是导致政府数据难以共享的最重要原因。纵向分级别，横向分领域，每个单位有自己明确的权责范围、资产归属和管理半径。在传统的政府运行制度中，工作需要跨部门配合时，一般应由上一级领导出面协调。而城市大脑项目实施之后，数据的流动共享成为常态要求，这势必要建立在政府机构改革、政府运行模未来城市设计与运营 2023.2/41Urban Governance城市治理式完全颠覆的基础上。然而，很多中西部地区的政府主体没有预料到的是：要推动政府
12、自身的观念变革、机构变革，难度远超技术的引进。其次，从企业来说，其基于商业活动工作的业务需要所掌握的众多用户行为、用户画像的数据资料，是企业之间商业竞争的秘密武器。数据共享等同于在商业战场上推倒城墙，门户洞开。而暴露自己掌握的数据类型，同样会被对手掌握了战略动向，在商业竞争中陷入被动。看来，让企业主动开放共享其所拥有的数据是难上加难。当前，中西部地区在打破数据孤岛问题上，可以说是一筹莫展、困难重重。斥巨资建成的城市大脑，效果恐怕要因为数据孤岛的存在而大打折扣。四、一些地区思路不清、盲目建设国家信息中心信息化研究部副主任、中国智慧城市发展研究中心秘书长单志广几年前就表示：“我国智慧城市建设存在明
13、显的过热特征和盲目建设的苗头。”他同时提出我国智慧城市建设存在“四风”问题，其一为“跟风”，即不少地方在缺乏对真实需求的判断和对真正建设路径的把握的情况下就盲目开展建设5。从长期发展来看，我国智慧城市、城市大脑的建设还远远不足。但这并不意味着当前任何地方都适合上马相关项目，更不是项目越大越好。某些地方、领域出现的相对过度建设迹象应该引起我们的警惕。过度建设不仅会带来资源的浪费和沉重的财政包袱，更会致使相关政府部门因不良的城市大脑发展模式而越陷越深进入恶性循环。中西部地区的地方政府对提高本地治理水平的迫切期待可以理解，但不能因此忽视实际建设中的风险。中西部地区容易受到发达地区建设城市大脑的成效的
14、鼓舞，在建设过程中往往对标先行城市进行规划，项目招标过程中表现出对科技企业在其他城市成功经验的重视。然而如果盲目跟风，简单复制一些发达地区的建设模式，危害极大。中西部地区要避免盲目、过度建设的现象，最根本的是始终强调城市大脑建设的需求导向。城市拥有着像人一样的鲜明特性，城市的地理位置，经济，人文等皆有不同，其发展水平也存在很大差异。因而，城市的智慧建设应该是因地制宜、各显其长。盲目照搬，只会扼杀城市本来的个性，导致“千城一面”或者“四不像”的建设成果。住房和城乡建设部曾提出，城市更新要坚持“城市体检”先行，在此基础上科学编制城市更新规划和计划。城市大脑建设应该借鉴这一做法。中西部各地区应在项目
15、建设前了解城市的基本状态，了解民众作为城市主体的核心需求，对城市大脑项目进行全局规划。地方政府还要对自身能力充分评估，切实结合人、财、物等各方面实际量力而行、精准施策，避免“巧妇难为无米之炊”的困境出现。作为城市大脑建设的主导者，务必树立正确的理念，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、表面工程，不片面追求短期效益和经济利益，把有限的财力精力聚焦于民众的问题诉求。在因地制宜方面的具体做法，中西部地区还应该积极主动进行探索。综上，城市大脑作为智慧城市的重中之重、作为提升城市现代化治理水平的新工具，已经且必将继续对城市发展产生巨大作用。中西部地区在城市大脑建设过程中所遭遇的痛点难点亟待解决，城市大脑在
16、中西部地区的发展进程需要更多的关注。基金项目：2022 年江西省社科基金地区项目建设城市大脑，实现数据共享共治打造宜春“善治之地”的策略研究（项目编号：22DQ33）。参考文献：1 统计局：2021 年末常住人口城镇化率为 64.72%，比上年末提高 0.83 个百分点 EB/OL.2022-02-28.https:/ 锁利铭.“城市大脑”建设何以更加有序 J.国家治理,2021,(1）：11-15.3 业内首部！城市大脑规划+建设+应用报告 EB/OL.2020-12-30.https:/ 马健，张丽岩，葛静，张敏.“城市大脑”需求下政府数据“三化”中资源化与共享化的机制研究 J.价值工程,2020(13）：276-279.5 智慧城市建设应力避“四风”EB/OL.2014-11-27.https:/
