1、74中央财政转移支付政策变迁的注意力分配及其逻辑阐释中央财政转移支付政策变迁的中央财政转移支付政策变迁的注意力分配及其逻辑阐释注意力分配及其逻辑阐释杨得前刘仁济 内容提要：本文引入注意力分配理论，基于政策文本分析工具，以 19492021 年国家层面颁布的 323 份中央财政转移支付政策文本为研究对象，分阶段描绘了中央财政转移支付政策变迁的注意力分配图谱，揭示了其变迁逻辑。研究发现：（1）政策数量及其注意力强度波动增长，大致可划分为“低位波动-平稳上升-高位震荡”三个阶段；目前我国运行的是一套发文层次极不均衡、缺少转移支付立法、单一主体发文为主导的中央财政转移支付政策体系。（2）我国中央财政转
2、移支付政策变迁是一个受多元复杂政策情境因素的交互作用影响、引发决策者注意力分配的持续转换、最终被政策主体基于差异化的政策目标和政策工具选择驱动的过程。其在不断协调央地财政关系的过程中，会结合不同发展阶段治理目标的变化进行差异化调整。（3）政策演进遵循了因势而变、以政领财、以财辅政，“渐进式”变迁为主导，政策情境、理念和主体协同推进三条逻辑主线。本文的研究对完善中央财政转移支付政策具有一定借鉴意义。关键词：中央财政转移支付政策文本注意力分配政策变迁中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1003-2878（2022）11-0074-18一、引言中央财政转移支付制度是我国财政管理体制
3、的重要组成部分，尽管其制度化确立于分税制财政体作者简介：杨得前，集美大学财经学院教授、博士生导师，电子邮箱：。刘仁济（通讯作者），广东财经大学广东地方公共财政研究中心、广东省财税大数据重点实验室讲师，电子邮箱：。基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“新时代财政制度现代化的目标、难点与实现路径”（18ZDA094）；广东省软科学研究计划项目“财税支持粤港澳大湾区科技成果转化的运行机理与政策优化研究”（2019A101002061）；广东省哲学社会科学“十四五”规划 2022 年度学科共建项目“广东一核一带一区协调发展的形成机制及对策研究财政策略互动视角”（GD22XYJ12）；广东省财税大数据
4、重点实验室开放基金资助项目“助力我国数字经济发展的税收政策变迁过程、逻辑与走向研究”（2019B121203012）。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2022.11.009752022 年第 11 期制改革之后，但在“统收统支”财政管理体制时期和财政包干管理体制时期，具有转移支付功能的政策形式，同样在协调央地财政关系方面发挥了重要作用。党的十八大提出要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的目标
5、；党的十九大指出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”；党的二十大进一步强调“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。可见，党和国家始终对财政转移支付政策保持高度重视，且制度在不断迈向完善。我国中央财政转移支付规模已经从 1994 年的 460.75 亿元提高到 2021 年的 82152.34 亿元，增长了 177 倍之多。如此大规模增长会产生怎样的治理效果，也引起了研究者的广泛讨论。大量文献从中央财政转移支付的政治效应（卢洪友等，2011；范子英和李欣，2014）、经济效应（马光荣等，2016；吕冰洋等，2021）和社会效应（樊丽明和
6、解垩，2014；缪小林和张蓉，2022）等维度进行了详细阐释，并肯定了现行转移支付政策的积极作用。但事实上，受财力约束的影响，随着各发展阶段治理目标的变化，转移支付政策的注意力分配会呈现明显不同，进而对财政治理产生差异性效果。已有文献对此还缺乏关注。因此，有必要基于不同发展阶段的制度情境特征，系统总结我国中央财政转移支付政策的变迁轨迹和演进逻辑，为完善转移支付体系提供参考依据。在研究中国公共政策变迁的过程中，学者往往从“注意力分配”理论视角出发，通过收集提取政府政策文件中的一系列注意力分配资料，在此基础上提炼中国场景下独特的政府注意力分配机制与逻辑，呈现背后的演进特征与结构张力，讲述中国故事和
7、治理之道（练宏，2020）。据此，本文通过借助“注意力分配”理论，以经遴选得到的 19492021 年 323 份中央财政转移支付政策文本为研究对象，同时利用 Nvivo12 和 Rost Content Mining 6.0 工具开展政策文本量化分析和社会网络与语义网络分析，致力于揭示我国中央财政转移支付政策变迁的注意力分配规律及其演进逻辑。本文可能的贡献主要体现在：（1）引入注意力分配理论，从政策情境、注意力分配和政策行为选择相互作用的角度出发，考察中央财政转移支付政策的变迁。（2）构建我国中央财政转移支付政策文本数据库（19492021 年），采用政策文本分析方法，对中央财政转移支付政策
8、的变迁进行注意力分配量化分析，揭示其阶段性特征。（3）进一步提炼我国中央财政转移支付政策变迁的深层逻辑。二、理论分析与研究设计（一）理论分析“注意力”是管理者选择性地关注某些信息而忽略其他信息的过程，其实质是一项影响决策的关键性稀缺资源（Simon，1947），而“注意力分配”是决策者在受有限时间、精力及成本约束下，判断信息及事务轻重缓急的过程（王印红和李萌竹，2017）。也就是说，公共政策的形成实质上是决策者1994 年的数据根据国务院关于规范财政转移支付情况的报告相关数据计算得出，详见：http:/ 年的数据来自财政部官网，详见：http:/ 和 Jones（2010）较为完整地提出了上述
9、三因素相互作用的“注意力驱动的政策选择模型”，认为有限的注意力和注意力的转换是导致政策稳定和政策突变的基本原因（李青和钱再见，2021）（图 1）。首先，政策情境形塑政策理念，主导政策注意力分配。政策情境是一个由诸如科层规则、官僚利益、时代环境和外部压力等多元因素共同构成的复杂结构系统（王绍光，2006），是形成政策变迁范式的重要土壤。某一政策理念的形塑必然是依托具体的政策情境，进而被不同程度地嵌入到实际政策议题讨论当中。同时，政策情境的结构性变化会破坏制度的稳定性和利益主体间的平衡，促使决策者在不同偏好维度之间实现注意力转换。其次，政策注意力分配聚焦政策议题，引导政策行为选择。政策变迁的状况
10、取决于聚焦政策议题的注意力结构的变化（John 等，2013）。决策者所获取的各种政策问题先是在经历了承认、表征、筛选和选定四个转换阶段后，才被决策者检测、过滤和优先聚焦。然后，可以通过决策者对问题的轻重缓急程度判断，或对信息处理的优先次序选择而得以反映，继而设定为政策议程，最终被转化为新的公共政策。但由于注意力的稀缺性及其快速转换的特征，已有政策议题上的注意力不可持续，新的政策议题会出现而被聚焦。最后，政策主体的行为选择驱动政策变迁。政策变迁最终形成于各方政策主体的持续互动，其中政策行为选择目标的明确和政策工具的可得可以极大地驱动政策变迁（Sabatier 和 Mazmanian，1980）
11、。但由于效用函数、约束条件以及利益诉求的差异，各方对自身在政策变迁中的收益和成本有着不同的评价标准，也就意味着不同的政策主体往往会设定不同的政策目标和选择不同的政策工具。就我国中央财政转移支付政策的变迁而言，其在不同历史阶段的特定政策情境下，始终围绕协调“央地财政关系”和实现“国家治理现代化”的目标而展开。从注意力分配理论的视角出发，可以认为中央财政转移支付政策的变迁是特定政策情境下的政策理念形塑，政策注意力分配影响政策议题及政策行为目标的差异化选择这三大核心环节共同驱动的结果。因而，上述政策变迁的注意力分配理论机制为本文揭示中央财政转移支付政策变迁规律及其演进逻辑，提供了一个多学科交叉融合的
12、考察视角。图 1政策变迁的注意力分配理论机制772022 年第 11 期（二）研究设计1.数据来源1.数据来源政策文本是政府施政理念与意志的物化载体，蕴含着丰富的政策行为轨迹，直观地反映了决策者注意力的分配与变化。为确保政策文本与研究主题的契合度，本文主要通过中国法律检索系统（北大法宝）等专业领域数据库获取与我国中央财政转移支付运行直接相关的文件，同时结合中共中央、国务院办公厅及各部委网站的官方资料加以补充，有效地保证了政策文本的权威性、相关性和规范性。此外，本文进一步开展了两项具体的样本整理和遴选工作：一是剔除重复、相关度不高、非正式（如批复、复函等）或仅体现政策态度的文本，以确保样本选择的
13、准确性和代表性；二是通过邀请财政政策领域相关专家，对初步筛选出来的政策文本进行审议，以进一步提升研究对象的科学性和有效性。最终，通过主要检索“中央财政转移支付”“转移支付”“财政管理体制”三组关键词以及各阶段转移支付的表现形式，梳理出 19492021 年可供开展研究的政策文本共计 323 份，构成了本文所需政策文本数据库。2.研究方法2.研究方法政策文本分析是政策科学领域新兴的研究范式，它以政策文本的属性和内容为研究对象，借助计量工具可以精确地、定量地、可视化地描述和呈现政策变迁过程，有效弥补了定性研究的主观性和不确定性（黄萃等，2015）。本文采用质性分析工具 Nvivo12 对中央财政转
14、移支付政策文本进行编码，归纳各阶段主题内容，并利用描述性统计对编码结果进行量化分析，进而计算不同主题词的出现频次，最后借助词频查询功能对不同时期的关键议题和高频词进行统计。同时，采用文本内容挖掘工具 Rost Content Mining 6.0 实现分词、聚类等文本内容分析功能，进一步开展社会网络与语义网络分析，对每个阶段中央财政转移支付政策的社会网络与语义网络结构关系进行可视化呈现，以深层次地展现各要素之间的关系。要考察公共决策者对某一项公共事务的关注程度及其可持续性，可以借助“注意力强度”指标进行测算。部分研究采取的是以考察主题描述文字数量占文本总字数比重衡量的方法（王印红和李萌竹，20
15、17），但形式上描述字数的多少并不能完整地从内容上反映政策颁布的层级效力，政策目标明确程度，以及政策执行力度。因此，本文借鉴牛善栋等（2017）的做法，就不同阶段的政策文本，分别从“政策力度”“政策目标”“政策措施”三个维度出发（表 1），按照有层次的评判标准逐一进行打分，再进行加工处理，最终得到各时期中央财政转移支付政策注意力强度值。具体而言，就是利用式（1）对每一年度内收集的若干中央财政转移支付政策在前述三方面指标维度的得分累计加总，计算出某一年度的中央财政转移支付政策得分。仅将“转移支付”作为关键词进行政策文本检索存在以偏概全的局限性，势必会因政策文本的遗漏而影响样本量的信度和效度。原因
16、在于，在不同时期，中央财政转移支付的形式存在差异，例如还包括收入分享、专项拨款、体制补助、体制上解、全额补助、定额补助、定额上解、比例上解、包干上缴、税收返还等形式。因此，本文更为严谨地就其不同形式进行了组合检索。受全文篇幅所限，323 份中央财政转移支付政策文本在此不作逐一列示，备索。78中央财政转移支付政策变迁的注意力分配及其逻辑阐释表 1公共政策注意力强度量化标准指标得分评判标准政策力度（P）5全国人民代表大会及其常务委员会颁发的法律4国务院颁发的条例和党中央部门机构，国务院各部委、直属机构、议事协调机构颁发的部令3国务院颁发的暂行条例和党中央部门机构，国务院各部委、直属机构及议事协调机构颁发的条例、规定2党中央部门机构，国务院各部委、直属机构及议事协调机构颁布的意见、办法、暂行规定等1党中央部门机构，国务院各部委、直属机构及议事协调机构颁布的通知政策目标（G）5涉及“严禁”“明确”“必须”“从严控制”等最强语气措辞的详细表述4涉及“严格使用”“不得低于”“不得超过”等强语气措辞的详细表述3涉及“充分利用”“可按不低于”等较强语气措辞的表述2涉及“完善”“在前提下，亦可”等设前置
