1、119SI LU JING JI GUAN LI 公共价值导向下公众参与地方政府绩效管理的框架建构文/杨尚烨摘要：“工具”理性下的公众参与地方政府绩效管理已无法满足多元价值背景下的地方政府治理需求，亟须通过公共价值修正。本文通过溯源公众参与地方政府绩效管理中的“工具”异化，阐述了由于价值失位导致的当前公众参与困境，认为需要进一步明确公众参与地方政府绩效管理中公共价值的基础地位。对此，通过建构公共价值导向下的公众参与地方政府绩效管理框架，进一步明确政治领导、公共价值与绩效实践三要素之间的关系，探讨作为价值载体的公众参与地方政府绩效管理实践中公共价值的“表达实现创造”过程，为地方政府绩效管理改革提
2、供参考。关键词：公共价值；公众参与；绩效管理；框架建构一、引言自党的十九大报告明确提出“全面实行绩效管理”以来，地方政府绩效管理便成为推动政府行政变革的主要动力。其中，公众参与更是被视为地方政府绩效管理的未来发展方向。然而，当前公众参与地方政府绩效管理往往被用于上级政府控制和监督下级的工具。对此，公共价值被进一步呼吁。Mwita 认为实现公共价值是地方政府存在的目的，并应作为绩效管理实施的前提。更好突出公众参与“价值”基础，修正“工具”的越位，是实现我国地方政府绩效管理能力现代化的必由之路。二、价值失位：公众参与地方政府绩效管理的“工具”异化（一）公众参与“工具”异化溯源无论是“政府改革再造”
3、还是“无缝隙政府建设”，公众参与绩效管理成为促进政府部门行政体制转型的重要动力，具体表现为利用社会公众具有的情境性经验帮助政府及时发现政策执行中的不足，从而改进政府部门行政效率；通过公众参与绩效管理强化纵向问责，突出对体制内部官员的监督等。但在此过程中，公众参与也逐渐陷入“工具”误区，地方政府愈发视公众参与绩效管理为提升行政效率的手段，从而忽视了公众参与的价值属性。（二）“工具”异化下公众参与地方政府绩效管理困境当前公众参与地方政府绩效管理机制构建本身已无法承载效率期待，包括公众参与的有限性和非持续性，且由于公众参与地方政府绩效管理的“价值”失位，进一步导致了“工具”异化下公众参与的现实困境。
4、传统观点认为，越高的公众满意度意味着政府部门更好的服务质量，因此不少政府部门将公众参与满意度作为衡量政府部门绩效的工具，这就造成了当前过分强调公众满意度并产生公众评议形式化的现象。更有甚者，在巨大的政治利益诉求面前，部分政府部门可能出现篡改、操纵公众评价信息等逆向行为。但实际上，公众参与政府部门绩效评价本身不是目的，充分利用公众评价信息提高行政能力，优化服务供给才是最终目的。对此，亟须将公众参与地方政府绩效管理置入公共价值的视角，通过厘清其中公共价值的基础地位，修正“工具”异化，从而优化公众参与地方政府绩效管理，使其治理能力适应现代化发展需求。三、框架建构：公共价值导向下的公众参与地方政府绩效
5、管理为进一步明确公众参与地方政府绩效管理中的公共价值，结合马克穆尔提出的“战略三角模型”以及包国宪提出的“PV-GPG 模型”，本文从宏观层面认为影响地方政府绩效管理的因素包括合法性支持、实质价值和运作能力三大要素，具体而言，这三大要素表现为政治领导、公共价值和绩效实践。它们间的相互作用深入影响公众参与地方政府绩效管理成效见图 1。120丝路经济管理（一）政治领导政治领导对地方政府绩效实践的影响，体现在赋予其合法性支持以及行政能力保障，具体表现为“愿景领导”和“绩效领导”。中国共产党作为我国最高政治领导力量，地方政府在绩效管理实践中只有符合党中央、上级党组织的政治理念以及愿景部署，才能在我国层
6、级制的行政模式中获取合法性支持以及行政资源批准。同时，只有基于绩效领导对绩效管理各阶段的集中统筹，才能进一步规范相关部门绩效运作流程，提升绩效管理能力，进而更好实现绩效价值目标。（二）公共价值公共价值概念的提出是在马克穆尔的创造公共价值：政府战略管理。作为立论的起点，他认为正如私营部门管理工作的目的是创造“私有”价值一样，公共部门管理工作的目的是创造“公共”价值。公共价值应该是公民对政府期望的集合，公共管理者创造的价值只有超过公民为此失去的个人消费值和自由度才算真正创造了公共价值。对此，框架将公共价值作为构建地方政府绩效实践的基础。认为公共价值是基于公众期望表达最终协商确定的实质价值目标的集合
7、，并在政治领导下对地方政府绩效实践产生影响。基于公共价值的地方政府绩效实践，能够进一步明确公众作为价值载体在参与中对公共价值的产出，具体表现为公众期望表达（意见反馈等）、基于公众期望的绩效目标的实现、创造以共识为导向的公共价值，进而从应然层面赋予地方政府绩效实践以合法性支持。同时，公共价值的产出要求地方政府根据各自行政区域自然禀赋的差异以及区域经济发展快慢，构建相应的公众参与机制进一步保障公共价值“表达实现创造”的微观产出过程，进而倒逼地方政府更合理分配社会资源解决需求与供给之间的矛盾，实现治理效能的提升。在这过程中，公共价值的产出又能反过来加强政治领导，包括公众信任、行政认可等，进一步拓展政
8、治领导下公共价值的多样化创造。（三）绩效实践地方政府绩效是指在特定时空背景下，针对政府履职行为及其结果，利益相关人通过一定的技术和方法评价活动判定其达成组织预期目标的程度，包括政府行为的能力、效果以及利益相关者的满意程度。对此，框架在构建中将绩效实践看作地方政府基于政治领导，实现以公共价值为基础的绩效目标的过程。绩效实践的核心内涵是“运作能力”，即当具有实质价值的绩效目标在获得合法性支持背景下，从期望到现实的落实过程，需要政府人员行政能力的配合。四、结论与展望公众参与地方政府绩效管理的价值内涵在于修正当前行政过程中的“工具”越位，提升地方政府应然层面的执政合法性。地方政府要以公共价值为基础促进
9、公众全过程有效参与绩效管理，基于政治领导促进公众期望表达、落实绩效价值目标实现、深化公共价值持续性创造。但本文建构的公共价值导向下的公众参与地方政府绩效管理框架当前依然处于宏观理论层面，未来需要更好地结合公众参与地方政府绩效管理实践进行完善，并在具体运用中进一步检验。【基金项目：2020 年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“政府容错文化对干部创新行为的影响研究”（KYCX20_1713）。】（作者简介：杨尚烨，南京审计大学公共管理学院公共管理专业硕士研究生，主要从事行政管理研究。)参考文献1 霍春龙,包国宪.论公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律 J.兰州大学学报(社会科学版),20
10、18,46(04):128-134.2 马亮.公众参与的政府绩效评估是否奏效:基于中国部分城市的多层分析 J.经济社会体制比较,2018(03):113-124.3 美 约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略 M.孙柏瑛等译,北京:中国人民大学出版社,2005:136.图1 公共价值导向下公众参与地方政府绩效管理框架图1 公共价值导向下公众参与地方政府绩效管理框架121SI LU JING JI GUAN LI 4 美 拉塞尔林登.无缝隙政府公共部门再造指南 M.汪大海等译,北京:中国人民大学出版社,2013:256.5 肖俊奇.民评官:以横向问责强化纵向问责 J.
11、中国行政管理,2015(01):52-57.6 孙斐,叶烽.公众参与政府绩效管理的可持续性:一个系统性文献综述 J.行政论坛,2020,27(01):79-87.7 马亮.公众参与的政府绩效评估是否奏效:基于中国部分城市的多层分析 J.经济社会体制比较,2018(03):113-124.8 徐艳晴,周志忍.公民满意度数据失真现象考察:信任赤字、博弈策略、理论意涵 J.公共行政评论,2014,7(06):55-66，164.9 周志忍.政府绩效评估中的公众参与 M.北京:人民出版社,2015:34.10 美 马克H.穆尔.创造公共价值:政府战略管理 M.伍满桂译,北京:商务印书馆,2016:10
12、0-101.11 包国宪,王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理源起、架构与研究问题 J.公共管理学报,2012,9(02):89-97，126-127.12 黄英,陈宝玲,陈昭.重拾公共价值创造工具的价值基于公共部门战略管理的审视 J.公共管理与政策评论,2021,10(02):142-153.13 美 马克H.穆尔.创造公共价值:政府战略管理 M.伍满桂译,北京:商务印书馆,2016:49-50.14 霍春龙,包国宪.论公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律 J.兰州大学学报(社会科学版),2018,46(04):128-134.（上接118页）在高品质内容的短视频新闻制作上，需要始
13、终秉承客观事实报道新闻事件，需要以主流媒体的新闻编辑制作经验，结合短视频的新闻传播规律，在新媒体时代开辟全新的发展路径。唯有保证高品质新闻内容输出，才能树立短视频新闻品牌，获取用户。（三）提升用户体验在新媒体时代，万众皆媒的趋势已经不可避免。品质不高的短视频新闻，即便是短期内博得新媒体市场关注，长期发展中也会因内容质量堪忧而脱离大众审美范畴。新闻媒体与诸多自媒体抢占用户阅读时间，场景化的用户体验显得尤为重要。这种场景化是基于新闻现场的全程化、全息化新闻内容编辑制作，短视频新闻的场景化越发真实，对用户体验效果越发明显。因此，打造场景化用户体验，也是短视频新闻制作在新媒体时代的必然创新之路。因此，
14、深入打造场景化的用户体验，短视频新闻制作的重要创新发展路径。（四）增强用户黏性短视频新闻故而以“短、平、快”为优势，但是即便时间再短，也要最大限度地去还原新闻现场，才能帮助用户感受新闻事件真实情感。主流媒体需要整合更多的社会资源，成为新闻事件报道素材的重要来源，形成内外资源合力后，增强用户黏性。传统媒体更需要借助外部资源，来学习短视频新闻制作的创新方法，才能走出新媒体困局，抢占新媒体市场先机。五、结束语综上所述，随着新媒体快速发展，大众新闻阅读习惯发生改变。新闻节目编辑制作上具有明显优越性，便捷度更高、互动性更强、参与性更佳、个性化更好。但是新媒体传播生态下，新闻节目也存在一些创作问题，同质化内容频现，内容审核存弊端，创新性有待提升。结合新媒体市场环境，提出新闻节目编辑制作应重视创意和包装，提高节目品质，提升用户体验，增强用户黏性，从而助力新闻节目获得更大的发展空间。（作者单位：新疆广播电视台）参考文献1 刘鹏飞.我国短视频平台的发展历程与走向 J.新闻与写作，2019(1)：81-84.2 于全，张平.5G 时代的物联网变局、短视频红利与智能传播渗透 J.浙江传媒学院学报，2018(6)：2-9.3 中国互联网信息中心第 41 次中国互联网络发展状况统计报告，2018-01-31.
