1、2023 年第 2 期水利技术监督建设与管理DOI:10.3969/j.issn.1008-1305.2023.02.019哈密市定水权 调水价 治水源的应用与实践雷小牛1，居来提吐尔地2，龚建新3，王庆东2，李宏建4(1.新疆维吾尔自治区人民政府，新疆 乌鲁木齐 830002，2.新疆维吾尔自治区水利厅，新疆 乌鲁木齐 830000;3.新疆维吾尔自治区水文局，新疆 乌鲁木齐 830000;4.新疆维吾尔自治区博州水利水电勘测设计院，新疆 博乐 833400)摘要:为解决长期存在的水资源过度开发、水土资源不匹配带来的水资源供需矛盾、地下水超采严重、生态环境保护形势严峻等问题，哈密市把水资源管
2、理摆在高质量发展的战略高度，从顶层厘清总体思路，分解初始水权，用体制机制和制度统筹经济社会发展和生态环境保护，协调生产生活生态用水、综合地表水地下水中水，形成了党委挂帅、政府落实、兵地同步、社会参与的有序格局，探索出哈密市“定水权、调水价、治水源”的典型经验和有效模式。关键词:定水权调水价治水源;应用与实践;新疆哈密中图分类号:TV213文献标识码:B文章编号:1008-1305(2023)02-0074-06收稿日期:2022-10-10基金项目:新疆财政水利专项性课题研究服务项目(403D0203)作者简介:雷小牛(1961 年)，男，正高级工程师。E-mail:1498350873 1基
3、本情况1.1社会经济发展哈密市是新疆的东大门，辖伊州区、巴里坤哈萨克自治县和伊吾县，总面积 15.3 万 km2、总人口 61.67 万人、城镇化率 66.8%;2019 年地区生产总值 514 亿元，工业增加值 206 亿元;哈密市属典型的温带大陆性干旱气候，山南干热、降水稀少，伊州区多年平均降水仅 36mm、蒸发 3300mm，山北阴凉、降水稍多;哈密市矿产资源丰富，已探明矿种88 种、占全疆63.8%，储量17 种、居全疆前列，其中煤炭预测资源量 5708 亿 t，占全疆31.7%、占全国 12.5%，铁矿预测资源量 29 亿 t、镍矿预测资源量 1584 万 t，均居全疆首位;光热资源
4、丰富，年日照 3170 3380h，是全国日照时数最充裕地区之一，是疆电东送的重要门户。1.2水资源开发利用哈密市境内水资源总量12.43 亿 m3，其中地表水9.45 亿 m3，不重复的地下水2.98 亿 m3。2019 年哈密市(含兵团第十三师)供用水总量9.28 亿 m3、其中地表水和地下水分别为 4.1 亿和 5.04 亿 m3、分别占44.2%和54.3%。用水总量中农业、工业、生活和生态分别7.23 亿、0.79 亿、0.44 亿和0.82 亿 m3，分别占 78%、8.5%、4.7%和 8.8%。万元 GDP 用水量180.7m3，万元工业增加值用水量39.4m3。1.3水利工程
5、现状哈密市建成的16 座山区控制性水库总库容合计0.74 亿 m3、占河川径流量的7.85%，干支斗农 4 级渠道总长2375.9km、其中防渗长度 2176.4km、防渗率91.6%，主要供水管道共 17 项累计长 0.928 万km、其中农业 0.677 万 km、工业和生活 0.071 万km、其他0.180 万 km，灌溉面积11.436 万 hm2、其中高效节水灌溉面积9.72 万 hm2。2存在的主要问题2.1资源性缺水是制约高质量发展的主导因素哈密市是典型的资源性缺水地区，人均水资源量仅为全疆的 50%。水资源是哈密市盆地干旱区的生命线、是实现该区域可持续发展的主要战略资源，是该
6、区域社会经济发展和生态环境保护的命脉和主导制约因素，现状水资源开发利用已经接近用水总量控制红线。调整产业结构、优化产业布局、发挥煤炭和矿产资源优势、发展新型工业、恢复生态环境是哈密市水资源合理配置的主要任务。47建设与管理水利技术监督2023 年第 2 期2.2地下水资源严重超采从 20 世纪 90 年代开始大规模的农业水土开发，造成哈密市盆地地下水严重超采。关于印发 新疆地下水超采区划定报告 的通知(新政办发 2018 90 号)表明，哈密超采区为浅层地下水大型严重超采区、面积达 2469km2，分布在哈密市伊州区平原区兵团第十三师红星一场、二场、四场、黄田农场、火箭农场、柳树泉农场灌区。根
7、据哈密市长期监测资料数据统计，伊州区地下水位以每年大于1m 的速度持续下降，平均埋深由2000 年的 13m 下降到 2018 年底的 50 70m，部分区域已达 100m，已形成多个地下水超采漏斗区。2.3农业产出低、用水量大，用水效率低哈密市水资源短缺和浪费并存，农田灌溉水有效利用系数 0.64，农业产值约占地区生产总值7.5%，用水量却达总用水量的 78%，单位农业用水产出效益较低，耐旱高产出经济作物种植比例低。降低农业用水、提高产出效益是哈密市水资源管理的主要目标。2.4水利工程基础设施薄弱，水资源综合调控能力不足受自然、历史和经济社会发展水平的制约，哈密市山区控制性水库建设欠账、灌区
8、续建配套与节水改造建设落后造成山区控制性水库不足、灌区续建配套节水改造滞后、民生水利发展缓慢。3主要做法3.1强化顶层设计、高效落实哈密市积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水方针，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”的新时期水利改革发展总基调，以“合理分水、管住用水、系统治水”为工作目标，把水利摆在优先发展的战略高度，从“先建机制，后建工程”理念的顶层理清哈密市水资源管理改革发展的总体思路，成立了哈密市水资源管理改革领导小组，出台了哈密市农业水权水价改革实施方案(哈政办发 2019 8号)(以下简称实施方案)哈密市农业水价综合改革实施方案(哈政发2018 24
9、号)等20 多项重大改革顶层设计制度性文件，奠定了水资源管理的制度保障和长效机制。建立健全城乡水务一体化、农业水权水价改革、土地清理整治、退地减水、井电双控、涵养水源、生态恢复等体制机制和措施，形成了党委统筹、政府落实、部门协作、兵地同步、社会参与，全面治理、系统构建、统筹协调、整体推进的工作格局，用“总量控制、定额管理”落实最严格水资源管理制度，强化地下水超采治理，统筹生产生活生态用水，推进地表水地下水中水综合利用，促进管水节水用水统一，提升水资源利用效率和管理水平。3.2创新水资源管理体制机制按照精简、统一、高效和整体设计、分步实施、稳步推进的原则，加快涉水事务改革，打破水资源城乡和部门分
10、割、多头管水体制和管理模式，理顺水务管理机制，哈密市组建了市委统一领导、相关部门单位各负其责、各司其职的城乡水务一体化管理体制 新疆哈密东天山水务集团。集团承担城市供排水、农业用水和农村人饮供水、区域生活生产生态供水的统一管理，实行城市与农村，地表水与地下水、再生水与外调水、供水与排水等涉水事务统一运营，实行政企分开、市场化运作，统筹城乡供水、水资源保护和水环境整治，推动了水资源合理配置、有效保护、高效利用，提高了各业供水保障能力和水平。3.3推进水权分配，完善定额管理按照 新疆维吾尔自治区水权改革和水市场建设指导意见(试行)(新政发2017 30 号)，依据实施方案，落实“总量控制、定额管理
11、”，把用水总量控制红线指标作为初始水权向乡镇、村组、流域、水系、灌溉系统分解，乡镇在落实水资源使用权确权登记的基础上按以供定需的方式配置用水，健全完善二轮承包地农业水权制度，对农村二轮承包地实行定额供水，推动农业规模化集约化经营。对二轮承包地以外的用水不确定水权。在这个过程中，通过各类新闻媒体、座谈、公众宣讲、农民夜校等方式向广大农民广泛宣传几十场次、讲解水权改革等相关政策，发放“口袋书”3万余册、宣传单 15 万份，统一思想、提高认识、推动落实。目前哈密市共制发水权证 24717 本，发放率93.8%。实施方案 规定，伊州区、巴里坤县和伊吾县二轮承包地用水定额分别控制在 5700 7200、
12、4800 5700、3750 6000m3/hm2，保障二轮承包地农户基本用水需求和用水权益，对二轮承包以外地的用水从 4500m3/hm2逐年核减 10%，到2024 年减至 2250m3/hm2，有效遏制二轮承包以外572023 年第 2 期水利技术监督建设与管理地的无节制用水。这样通过严格的水权制度和水资源刚性约束倒逼激活种植业结构调整的内生动力，引导农民种植节水、耐旱、高产出的多品种作物，减少棉花播种面积，增加耐旱经济作物、高效节水作物种植面积。3.4深化水价改革，提高用水效率2019 年哈密市落实自治区党委自治区人民政府关于贯彻中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农工作”若
13、干意见的实施意见(新党发 2019 1 号)和 新疆维吾尔自治区农业水价综合改革实施方案(新政发 2017 29 号)，全面推进定额供水、超定额累进加价制度，二轮承包地供水水价从2004 年伊州区、巴里坤县和伊吾县分别 0.0701、0.06 和0.0505 元/m3一步调整到2015 年完全成本水价，调整后伊州区、巴里坤县和伊吾县分别到0.243、0.15 和0.218 元/m3，水价提高到原来的3 4 倍。二轮承包地超出定额50%以内、50%100%，超出部分按基准水价分别以2 倍、3 倍计收。对二轮承包地以外的用水分别按照1.5 倍和2 倍执行。城市居民坚持“人有定额、户有总量”，伊州区
14、城市水价调整到 3.25 元/m3，其他用水实行阶梯水价制度，商业服务业用水调整到 8.1 元/m3、城市工业用水调整到 7.4 元/m3。自备井和工业园区供水实行“同区域同产业同水价”政策，源水水价调整到 2.14 元/m3。3.5依法开展土地清理整治为进一步规范土地管理，根治农业用地违法行为，哈密市把依法退地减水作为维护水生态安全的重要手段，运用法治思维、法治方式，采取一户一策、一地一策，兵地同步，依法有序推进农业用地清理整治工作。成立了由主要领导挂帅、分管领导执行、逐级分解任务、层层压实责任的工作局面，纪委监委、组织、自然资源、水利、电力、农业农村、林业和草原等相关部门组成哈密市农业用地
15、清理整治工作领导小组，负责统一领导、部署开展清理整治工作，制定政策措施，协调解决工作中出现的重大问题。各区县人民政府作为责任主体，全面负责清理整治工作。在全面摸清农业用地底数，建立国有、乡村集体农业用地基本信息管理台账和地块坐标定位信息化图册，严格按照中华人民共和国土地管理法等法律法规，针对未经依法批准的、违规批准的、手续不齐全的、连续撂荒 2a 以上的、使用期满的、机关事业单位、国有企业及公职人员的 6 类国有农业用地，依法依规开展清理整治，并进一步规范管理乡村集体机动用地。3.6实施井电双控、推进地下水超采治理目前哈密全市地表水供水计量设施已实现全覆盖。2019 年哈密市全面开展地下水取水
16、机井清查，建立机井基础信息台账，核查登记机电井 6329 眼，安装井电双控 5942 台套，占机井总数的 94%，2020 年实现井电双控计量监控全覆盖。以灌溉面积和用水定额核定每眼机井提水量控制指标开展非法机井清理整治。截至 2019 年底，填埋、封停非法机电井 1510 眼，建立健全了地表水取水口和地下水机井取用水计量监控体系和信息化管理平台。3.7伊州区实行小型水利设施产权制度改革哈密市伊州区按照水利部、财政部、国家发展改革委要求，针对辖区 4228 处小型水利工程，围绕实行建管一体化、建立项目建设管理公开公示制度、产权确权和移交、搞活经营权、建立落实工程管护经费的长效机制、探索财政资金购买公共服务、鼓励和扶持农民用水合作组织发展等，因地制宜开展试点，在明晰工程产权、落实管护主体和管护责任，筹措落实管护经费，创新探索各类小型水利工程管护模式等方面进行了有益的尝试，取得了积极成效。3.8出台奖补政策，保护涵养水源、修复绿洲生态东天山冰川积雪融水水源涵养区是哈密的唯一水源地，是 60 多万哈密市人民的命脉所在。哈密市坚持把东天山作为山水林田湖草沙生态系统的重中之重，加强东天山生态系统
