1、国际救济机制下的上海犹太难民救济工作（）王 健 韩 易摘 要 第二次世界大战期间，大批欧洲犹太难民避难上海，直至第二次世界大战结束后，仍有约 万名居住在上海，其去留成了主要问题。随着国际救济组织纷纷在沪设立办事处，上海犹太难民的救济工作也从一个地区性问题，纳入到国际难民救济的框架内。国际救济组织、中国政府、犹太组织三者共同构建起了国际救济机制，建立了正式和非正式的多国对话平台，引入国际救济经验的同时结合本土实际，创新救济措施，基本解决了物资和现金供给、身份认定、离沪移民这三个核心问题，阶段性地完成了上海犹太难民的救济工作。它见证了国际救济机制在中国的有效实践，体现战后中国承担起国际救济责任，谱
2、写出近代中外合作人道主义救济史的独特篇章。关键词 上海犹太难民；战后救济；国际救济组织；联合国善后救济总署；美犹联合分配委员会中图分类号；文献标识码 文章编号（）作者简介 王健，上海大学文学院历史系博士生导师、上海社会科学院国际问题研究所研究员；韩易，上海大学文学院历史系博士生 第二次世界大战期间，大批欧洲犹太难民避难上海。美犹联合分配委员会（，以下简称美犹联）年年报显示，当年底在上海的犹太难民总数大约在 人左右。另据 年 月 日公布的援助欧洲来沪犹太难民委员会 年年报，年上海仅在该委员会登记的犹太难民就达 人。到第二次世界大战结束时，据不完全统计，在上海的犹太难民大约还有 人。虽然关于上海犹
3、太难民的研究国内外这些年有较大进展，但主要集中在第二次世界大战期间的救助和新中国成立以后上海“犹联”的工作。对 年之间的欧洲犹太难民救济工作迄今国内未见研究。究其原因，是以往关注的焦点集中在犹太难民逃亡上海、在沪避难这两个历史阶段，战后离沪问题关注不多，与之相关的档案在国内甚少，而国外学者多关注难民离沪重新定居后的新移民问题。而国际档案的进一步开放，特别是联合国档案中关于联合国善后救济总署（，联总）与上海犹太难民的相关档案于 ，国内相关研究，专著见潘光主编来华犹太难民研究（）：史述、理论与模式，上海交通大学出版社 年版；王健：逃亡与拯救：二战中的犹太难民与上海，上海交通大学出版社 年版等。论文
4、见徐新：二十世纪五十年代后期在华犹太人状况简述，社会科学 年第 期；徐新：年代后期中国境内犹太人情况综述，辽宁师范大学学报（社会科学版）年第 期；潘光、周国建：二战后在华犹太人研究，社会科学 年第 期等。国外只有个别学者关注，如 的未刊稿“，”，但他主要利用的是美犹联的档案，并集中于遣返中各方态度分析，未涉及救济问题。，“，”，（），近年开放，使得该段历史研究获得更多的史料支撑，拓展了可考察研究的空间。比如，联总为何要介入上海犹太难民的救济工作？中国政府、国际救济组织和难民志愿组织的分工和运转机制是如何的？成效如何？本文主要根据联合国善后救济总署档案、美犹联纽约总部档案以及上海市档案馆、台湾“
5、国史馆”的馆藏档案，从国际合作视角试图对这段历史做一全面考察，以补以往研究之不足。与战前救济工作聚焦如何“留”沪安置不同，战后上海犹太难民的救济工作是围绕着“留”和“去”这两个维度同时开展 既要保障犹太难民的基本生存，包括物资供给、现金救济、医疗、养老、生产培训、住房收容等民生问题；又要进行身份认定，以确保该群体在沪的居留权和财产权不受侵害；同时，还要满足难民们巨大的移民需求，包括遣返和重新安置。事实上，战后安置为难民们的平稳离沪提供了坚实的基础。一 救济工作的困境与国际救济组织的介入第二次世界大战结束以后，如何应对战争导致的全球约 万难民，已成为国际社会亟待解决的严峻问题。作为世界范围内的一
6、项重要议题，早在战争中期，如何救济难民、重建和平家园就已经提上了议事日程。此后，国际社会着手建立了相关善后和救济组织，并通过与各国政府、相关志愿团体的合作，在各个国家和地区进行了积极的探索，形成了国际救济机制。战后，这些国际组织也将救济活动开展到了中国，并纷纷在上海建立了办事机构：年，埃维昂会议上成立了难民问题政府间委员会（，）并于 年派员来沪处理犹太难民重新安置的工作。年，联合国善后救济总署在美国成立，中国是联总最高执行机构 中央委员会的成员国。年 月，联总中国署在重庆成立，成为最早进入远东地区展开救济工作的国际组织之一，并于 年 月从重庆迁往上海办公。为接受和分配联总运来中国的救济物资，年
7、 月，国民政府在重庆成立了行政院善后救济总署（简称行总），同年 月 日，行总上海分署成立。随着国际救济组织纷纷在上海设立机构，上海犹太难民的救济问题，也纳入国际救济制度与机制的框架内，并从前期以地区性救济为主，急速转变成了国际救济组织关注的焦点。联总介入上海犹太难民的救济工作，一是因为解决倍受迫害的全球犹太难民问题本就是联总善后救济的使命之一，而在上海的犹太难民群体极为特殊，规模虽小，但涉及德国、奥地利、波兰、捷克、立陶宛等几乎所有中欧国家，且受国际和国内双重因素的影响，当时也只有像联总这样的政府间国际组织能够担起牵头协调各方救济工作之责。二是据联总 年 月的统计数据，中国欧洲难民总数为 万人
8、，上海有 万，占全国以上。在华欧洲难民中，近是犹太难民。所以说，联总在华救济欧洲难民的任务，大多数是围绕上海犹太难民开展的，归在联总的“欧洲难民项目”之中。此前在战时承担大量犹太难民救济工作的美犹联上海办事处，在战后仍然继续救济工作，为当时仍滞留上海的犹太难民提供食物给养。此时，美犹联面临的困境主要有两个方面：一是孤立无援的救济情况。战时，与美犹联合作的上海本地犹太救援组织如援助欧洲来沪犹太难民委员会（，）、国际救助欧洲难民委国际救济机制下的上海犹太难民救济工作（），王德春：联合国善后救济总署与中国（），人民出版社 年版，第 页。上海外事志编辑室编上海外事志，上海社会科学院出版社 年版，第 页
9、。，员会（，）等在战后停止了救济活动，使得单打独斗的美犹联急需寻求新的合作伙伴。二是美犹联上海办事处的资金出现了问题。由于瑞士法郎汇率急剧下降，在 年 月 日之后，美犹联的资金不能再通过中立国瑞士汇至上海，上海犹太难民的救济资金断了。联总和行总的介入正缓解了燃眉之急。一是基本解决了救济物资的来源问题。从 年初，联总开始为在沪欧洲难民提供物资，并为“欧洲难民项目”制定了共计 万美元的预算，其中在沪安置保障经费 万，用于采购食品、药品、衣物等，救济物资主要来源于美军剩余物资，剩余 万作为遣返经费。其中供给上海欧洲难民的食物和用品是通过美犹联分配和发放的。二是借款给美犹联解决“断供”问题。在 年 月
10、，联总向美犹联出借了三笔款项，每笔 万美元，用于上海美犹联进行救济资金的周转。与联总开展合作之后，美犹联及时转变了工作角色，成为联总的重要协助者。从 年 月起，鉴于联总已着手提供实物救济，美犹联就停止了所有的实物救济，关闭了社区厨房，改用现金救济，还将机构精简为财务、救济、社会福利、住房和医疗五个部门。此时，美犹联委员会总部也恢复了汇款，每月拨付 万美元用于上海犹太难民，难民们每人每月约可领到来自美犹联的补贴救济金 美元。而从 年 月开始，行总还额外向美犹联提供了相当于 万美元的法币现金救济款。正是由于联总的物资和行总的现金补助，美犹联能够腾出更多的资源进行精细化救济，从美犹联上海办事处 年
11、月到 年 月的费用支出表（见表）中可见，战后到 年 月，美犹联费用总支出为 万美元（年 月无数据）。其中，年 月之前，支出费用的结构为：基本救济费用（含现金救济、住房、医疗）和行政管理费用；从 年 月开始，基本救济费用中还精细化地增加了儿童照护和老年照护两项的费用支出。表 美犹联经费开支明细表（年 月 年 月）单位：美元年份月份基本救济（包括：救济金、住房、医疗、老年看护、儿童照护费用）总费用老年及儿童看护费用行政管理经费 月 无 月 月 合计 总计 万 说明：因美犹联认为联总是 年 月开始进行欧洲难民救济的，所以数据从 年 月起算。年 月的数据暂无。史林 （），：，：，：，资料来源：，此时，
12、联总方面的内部职责也逐渐清晰。年初，先前由联总中国署指示直接运营的“欧洲难民项目”专项正式下派给了联总上海办事处接管。由此，联总中国署、上海办事处、难民部的分工如下：联总中国署负责“欧洲难民项目”的政策、计划制订和项目统筹推进工作；上海办公室负责实施和运营；联总难民部负责难民问题的全球协调工作。行总负责相关计划的跟进。双月召开的“远东委员会”这一会议机制，提供了多国沟通和决策的平台，后文所述的遣返目的国入境问题的决议，都是通过远东委员会商讨确定的。为进一步落实好“欧洲难民项目”，联总上海办公室配齐了一套班子，包括主任、副主任、负责物资供应的工作人员、行政助理和秘书等。从事福利、医疗和难民的专业
13、技术官员，也可以从常驻上海办事处的正式员工中优先调配指派给欧洲难民项目服务。为进一步强化各机构的联动，提升解决问题的效率，在既有的远东委员会这一正式对话平台以外，联总还倡议组建了由联总、行总、美犹联、难民问题政府间委员会组成的非正式联席会，专门针对上海犹太难民群体商讨问题。参会人员包括联总上海办福利部官员普莱斯（）、行总上海分署主任刘鸿升、美犹联上海地区负责人西格尔（）和难民问题政府间委员会代表贝克尔曼（）。犹太难民的救济标准究竟是应遵循属地原则（中国本土救济标准）还是属人原则（欧洲难民救济标准）的问题，让一直声称“无差别救济”的联总陷入了难题。按照联总一贯的“最低需求标准”，有收入的难民不符
14、合救济标准，不计入救济分配之列。然而上海战后百废待兴，哪怕有工作的犹太难民，都往往很难养活自己和家人。为保障该群体救济利益的最大化，联总采用了“属人和属地相结合”的方式。一是在扩大救济规模上适用属地原则，对标中国的赤贫标准，将原本不在救济范围内的约 名低收入难民纳入联总的救济范围之列，至此，在沪欧洲难民总救济人数增加到了约 名左右；二是在提高救济标准上适用属人原则，在行总的认可下，联总将上海犹太难民的给养标准提高到了符合欧洲难民的给养水平。但扩大救济规模、提高救济标准会造成救济物资不够分配的新问题。于是，联总创新工作办法，使用了灵活的“额度救济法”通过精细化审查救济对象的经济情况，动态调整救济
15、规模，将受援对象按照不同生活条件划分为：全额受援者、比例受援者和 比例受援者，再将不再需要救济的难民及时排除在救济名单之外，以达到救济供需平衡之效。从众组织如何协调分配救济面粉一事可以一窥“额度救济法”之究竟。上海犹太难民对面粉的需求量是很大的，因为他们仍保留着在欧洲时的饮食习惯，以烘焙面包为主食。除联总供给的面粉国际救济机制下的上海犹太难民救济工作（）（），：，：，：，英语原文“”，。以外，行总每月再从上海本地救济物资的额度中，拨借给美犹联 袋面粉的额度，用于扩大上海犹太难民面粉的救济量。资料显示，年 月底以来，美犹联共计收取了 万磅面粉。截至 年 月 日，手头还剩余 磅。这意味着 个月的时
16、间里，只用了 袋面粉。此时“额度救济法”发挥了作用，美犹联通过对难民群体的审查，将已经不再需要救济的难民排除在面粉发放的救济名单之外。通过这种动态调整的方式，可将紧张的食品资源发放到最需要的犹太难民手中。直至联总、行总业务收尾的 年 月，行总还为上海欧洲难民团体供应了 吨面粉，加上是年 月行总上海分署提供的 包面粉，已经足够上海犹太难民们使用到 年 月了。笔者认为，“额度救济法”对救济组织有更高的管理要求，特别是承担了犹太难民人数统计和审查工作的美犹联，需要投入更多的人力去提升精细化管理的水平。这个高要求始终贯穿在联总、行总和美犹联合作工作的始终。比如，从联总 年 月写给美犹联的信函中可见，为了匡定物资预算量，联总要求美犹联区分统计以家庭为单位的救济人数（家庭数）和这些家庭里的难民人数（人员数），以及特殊护理人群如老年人、病人、孕妇和哺乳期妇女，并统计需要牛奶的儿童的数量。可见，战后国际组织的介入，大幅度提升了本地救济的工作精细度和能效，也快速构建起国际救济组织、中国政府、本地志愿组织三者协同的救济机制。救济食品的类型分为三种，一是从驻沪美军处采购的剩余军用粮食 “十合一”等军用口粮，
