1、2023 年第 1 期法治研究42行政纠纷的分流与实质性解决李大勇*摘 要：2014 年新修订的 行政诉讼法 第 1 条增加了“解决行政争议”，意味着行政诉讼的功能定位有了重大调整，标志着最高人民法院的司法立场转向实质性解决纠纷司法政策。与之前国家倡导的多元化纠纷解决司法政策相比，实质性解决行政纠纷是建立在查明事实、分清是非的基础之上，司法与行政处于一种良性互动机制，法院与其他主体在解决行政纠纷上具有目标的一致性。行政纠纷的多元化解决与实质性解决之间并非对立、排斥，两者共存于行政纠纷解决机制系统。多元纠纷解决机制是入口机制、形式、手段，实质性纠纷解决是出口路径、内容与目标。关键词：行政纠纷 行
2、政诉讼 多元化解决 实质性解决 司法政策*本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“行政诉讼视域下的司法批复研究”（项目编号：19YJA820025）、陕西省教育厅2020年度重点科研计划项目“信访治理与法治化研究”（项目编号：20JY063）研究成果。*作者简介：李大勇，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，法学博士。一、问题的提出2014 年 行政诉讼法 修订之后，立案审查制改为立案登记制，并增加了行政诉讼一并解决相关民事争议、把行政协议纳入到行政诉讼受案范围等内容，对行政审判提出了巨大的挑战。一方面，行政案件数量呈井喷状增长，由于审级的提高，大量行政纠纷未能在基层法院得
3、到解决，上级法院“案多人少”矛盾突出，“倒金字塔”现象加剧，法院不堪重负。另一方面，与案件增多伴随而来的是行政案件的处理继续呈现出程序空转、案结事未了的情形，大量的行政案件通过程序性处理进行结案。因此，与行政诉讼相关的司法改革必须要对此予以整体性、统筹性考虑。行政纠纷解决的系统性、整体性决定了“问题对策”模式的局限性、碎片性，仅仅是“头疼医头脚疼医脚”，则会出现“旧伤未去又添新恨”的尴尬局面。另外，多元化行政纠纷解决模式固有的部门化、碎片化，使得从整体论、系统论角度考虑行政纠纷解决机制成为必然。因此必须转换研究视角，跳出纠纷解决机制本身，在社会发展与法治建设的大背景下来透视行政纠纷解决机制。行
4、政纠纷解决机制的整体观要关注的问题集中在各种纠纷解决机制的协调、整合。当下，构建行政纠纷多元解决机制的核心就是如何处理行政诉讼与其他行政救济方式之间的关系。在很多行政纠纷解决过程中司法手段与其他救济手段交替出现，形成一种多元化行政纠纷的解决模式。那么如何认识多元化纠纷解决方式的功能，这些纠纷解决方式与行政诉讼之间又是什么关系？如何使不同类型的行政纠纷流向最为适合其解决的途径？而且在个案中“实质性解决争议”也已成为一个非常重要的裁判指引。那么在多元化行政纠纷解决机制的构建过程中如何来认识“实质性解决争议”？行政纠DOI:10.16224/33-1343/d.20221230.01143行政纠纷的
5、分流与实质性解决2023 年第 1 期法治研究纷选择多元化解决与实质性解决的政策指引之间有无冲突？两者之间呈现一种什么关系？本文结合系统论的相关理论，对此问题进行探讨，以期能起抛砖引玉之效。二、行政纠纷解决机制的系统整合：多元化解决（一）纠纷缘何多元化解决？行政纠纷解决途径包括行政诉讼、行政复议、信访等方式，呈现一种“多中心治理”模式。纠纷解决的多中心不仅表现为法律服务产品供给主体的属性多样化，也使得纠纷解决行动者的动力分散化，出现一种消极竞争的态势。这是否就是多元化纠纷解决机制呢？正当的纠纷解决方式包含两个要素：处理机关必须由中立的第三人组成；纠纷解决标准被社会认为是正当的。这也就意味着无论
6、何种纠纷解决机制，双方选择的方式与正常审判程序处理的结果应当是一致的。以中立的第三人和解决标准这两个要素衡量我国现行的行政纠纷解决机制就会发现，有些制度如行政复议，往往会让人对行政复议机构的独立性产生质疑。有些制度则是对解决标准认识不一致，如信访和复议制度都存在这方面的问题，行政诉讼主要是合法性审查，而行政复议制度既审查合法性也审查适当性。信访作为救济制度存在的问题更多，处理标准可谓因人而异、因事而异，并没有严格且明确的纠纷解决标准。“一方面是本应通过司法途径解决的纠纷未解决或当事人对裁判结果不服，最终流向信访领域；另一方面试图通过信访解决的纠纷又不可避免地对法院以及法官产生反作用；以至于两种
7、制度在运行过程中相互交织、相互作用，附带地产生了一种非常吊诡的现象涉诉信访。”多元化纠纷解决机制不仅从形式上强调解决纠纷方式的多样性，更是要强调各纠纷解决方式之间的功能互补、相互协调、程序衔接、相互支持等良性互动。且从国外的司法实践来看，又出现一股司法与行政汇合的潮流，尽管呈现出不同形式，“几乎所有国家在普通法院之外都存在着大量的行政机关处理日常案件的情况。”这都可视为对传统的一种回归，各个国家采用一种更为务实的做法来解决矛盾纠纷。司法作为解决各种社会纠纷的基本方式和最终方式，并不意味着所有的纠纷都要通过司法来优先解决。过度地强调司法手段在多元化纠纷解决机制中的绝对地位和优先地位，只会对自身的
8、司法权威造成冲击，反而会产生更多的社会问题和弊端。左卫民教授提出“应当摒弃司法中心化的立场，更多强调非司法性纠纷解决机制的建设。”最高人民法院寻求多元化纠纷解决的动力来自于两方面，一是对中央政策的贯彻和实施；二是最高人民法院对诉讼案件逐年增多的忧虑，纠纷的普遍性与司法资源的有限性之间的矛盾是司法制度的核心矛盾。法院本身就是政治系统的重要组成部分，无论从其设置、权力运行，还是人员产生、审理敏感案件等各个方面都与政治生态系统密切相关。马丁 夏皮罗认为美国“最高法院就可能会与全国性政治多数的立场相符，只不过时间上会有点落后罢了”。尽管司法体制不同，但在最高法院具有的政治性方面无疑是相通的。中央对纠纷
9、的解决也从最初的严格控制转为现在的“综合治理”思路。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 提出健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年，中央全面深化改革领导小组审议通过 关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见。随后最高人民法院在一系列的司法政策文件 日 小岛武司、伊藤真：诉讼外纠纷解决法，丁婕译，中国政法大学出版社 2005 年版，第 7 页。李大勇：“诉访分离”司法政策的表达与实践，载 法律科学（西北政法大学学报）2021 年第 4 期。朱景文：比较法社会学的框架和方法法制化、本土化
10、和全球化，中国人民大学出版社 2001 年版，第277 页。左卫民等：变革时代的纠纷解决：法学与社会学的初步考察，北京大学出版社 2007 年版，第 10 页。美 马克 图什内特：让宪法远离法院，杨智杰译，法律出版社 2009 年版，第 180 页。44行政纠纷的分流与实质性解决2023 年第 1 期法治研究当中明确，要通过发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理。发挥人民法院在多元化解纷中的参与、推动、规范、保障作用，依法调动各类纠纷解决资源。司法权在多元化纠纷解决机制当中
11、处于引领和监督作用，其他非诉讼纠纷解决方式则要以司法为参照和适用标准，使得非诉讼纠纷解决方式更加灵活、有效、便民，形成诉讼和非诉讼方式优势互补的良好局面。对此，实践做法主要有以下两条路径：其一实行诉讼分流，把纠纷分流到其他纠纷解决渠道，减轻司法负担。除改革行政纠纷的司法解决方式之外，还要注重开拓其他解决行政纠纷的方式，如扩大调解方式的运用，最高人民法院和司法部联合发文，强调突出非司法手段解决纠纷的作用，淡化事事都要司法解决的思路，“以化解社会矛盾纠纷为主线”，使得人民调解解决纠纷的功能更加显现出来，“努力适应新形势下矛盾纠纷发展变化的趋势，大力拓展调解领域”，依法调解纠纷。如果有些纠纷通过调解
12、解决不了，要依靠党委政府和基层组织妥善解决。司法在解决纠纷当中应当是有所为、有所不为。正如毕克尔所言“消极也是一种美德”。司法不去解决一些特定纠纷，也是为了更好地去解决应当解决的纠纷。其二是探索繁简分流和判例制度的示范作用，提高司法资源的利用率。就行政纠纷而言，探寻多元化纠纷解决机制有其自身的特殊需求。行政管理领域涉及面比较广，通常较为复杂，而且专业性、技术性比较强，需要裁决者具有一定的专业知识。法律问题和事实问题交织在一起，由于行政诉讼实行的是全面审查制度，而法院对于事实问题的了解并无太多优势；行政诉讼是“民告官”，行政一方处于强势地位，而法院在政治体制中所处的位置较为“边缘”，加大了司法审
13、查的难度；另外就是司法救济的周期长、成本高，增加了双方当事人的负担与成本。改变这种局面，使得老百姓在权利受到侵犯后愿意诉诸这种正式的救济途径，不仅仅要提高法律意识，进行法律宣传，更重要的是能够提供一种功能上可以替代原有方式的行政纠纷解决机制。而且无论是公共管理还是社会自治领域，都具备解决纠纷的责任和能力。这些因素都迫使寻求一种多元化纠纷解决机制。通过“拓展替代性机制，以节约司法资源，应对社会纠纷解决和治理的需求。”（二）多元化解决机制的内在逻辑多元化纠纷解决机制就是一个多元组合、相互衔接、资源整合、司法支撑的治理方式的统一体。最高人民法院大力推行多元化纠纷解决机制，既有与中央保持一致、政治宣示
14、的考虑，也有“诉讼爆炸”带来的现实压力。一方面通过其他纠纷解决方式大量地进行诉讼分流，可以缓解法院“案多人少”的压力。另一方面也给司法解决纠纷提供了一个缓冲的地带。通过其他纠纷解决方式处理之后，双方当事人对纠纷争议认识更加深刻。在纠纷进入司法途径之后，双方当事人更能理性地接受法院最终判决。构建行政纠纷的多元化解决机制应当考虑以下几个方面的内容：第一，各种纠纷解决方式尽管在目标上具有一致性，但不能否认的是各纠纷方式之间处于一种竞争关系。古今中外从未有过哪一种纠纷解决方式处于绝对垄断地位，能够绝对排斥其他纠纷解决方式的存在。“依法解决纠纷的选项可以构成一个光谱般的清单”，当事人对于纠纷解决方式具有
15、一定的选择权 最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见（法发 2016 14 号2016 年 6 月 28 日）；最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见（法发 2019 19 号）；最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见（法发 2021 25 号）最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见（法发 2021 36 号2021 年 12 月 22 日）。最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见 （司发 2007 10号），载 人民调解 2007年第10期。范愉：司法资源供求失衡的悖
16、论与对策以小额诉讼为切入点，载 法律适用 2011年第3期。季卫东：法治社会的多元化纠纷解决，载 人民法院报 2016年 8月 31日，第 5 版。45行政纠纷的分流与实质性解决2023 年第 1 期法治研究利，任何一种纠纷解决方式都并非“放之四海而皆准”，只有“对症下药”才能取得较为理想的结果。当事人选择何种方式来解决纠纷，应该综合考量纠纷性质、纠纷解决的社会影响、纠纷当事人间关系的现状及其未来趋势、纠纷解决的目的及纠纷解决的成本耗费等诸多因素。这是一个综合考虑、利益衡量的过程，在此基础上才可能做出理性的选择。选择是一种权利，但当事人一旦选择了某一种纠纷解决方式，就必须遵循该制度的规则和程序，也意味着让渡了对纠纷走向的控制权。第二，“司法是维护正义的最后一道屏障”强调的是法院解决纠纷的最终裁决性。但囿于各种因素的限制，大量的行政纠纷并不能进入到司法渠道如被受案范围、原告资格等限制拒之门外。司法机关也面临着权威性不足的窘迫，收案率和胜诉率低，可上诉率和申诉率、信访率高的局面，这些无疑都在反映着司法途径解决行政纠纷的尴尬。“行政纠纷解决存在明显的 双轨 制度需求现象”，行政纠纷中的原告或
