1、第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：国家社会科学基金一般项目“落实集体所有权的私法逻辑与实现路径研究”（）作者简介：房绍坤，男，吉林大学理论法学研究中心 法学院教授、博士生导师；袁晓燕，女，吉林大学法学院民商法专业博士生。【农村集体经济组织法立法专题】关于制定农村集体经济组织法的几点思考房绍坤，袁晓燕（吉林大学 法学院，长春）摘要：农村集体经济组织法的制定需要从作为调整对象的农村集体经济组织入手，阐明新型农村集体经济组织作为规制对象的内涵，确认其为农民集体所有权的代行主体，赋予其市场主体地位，并与村民委员会相区分。农村集体经济组织法的属性呈现复合性，既
2、呈现私法、团体法的单一色彩，又需要实现组织法与行为法、强行法与任意法的融洽兼顾。农村集体经济组织法的逻辑主线应排除成员权制度的干扰，以农村集体经济组织的核心特别性为展开逻辑，并在法律规范中体现出具体的特别性，重点规范成员资格、财产构成、组织机构、收益分配以及法人终止问题。关键词：农村集体经济组织法；法律属性；特别性；规范内容中图分类号：文献标志码：文章编号：（）随着农村集体产权制度改革的基本完成，新型农村集体经济组织已经在全国范围内普遍建立，而且这些农村集体经济组织基本都取得了特别法人资格。年 月 日，农村集体经济组织法（草案）（以下简称草案）首次提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议，这
3、标志着农村集体经济组织法的制定工作走上了快车道。基于土地集体所有权而设立的农村集体经济组织具有层级明确、主体多元、地区差异大等特点，并存在着治理结构不健全、民主决策机制不完善、利益分配机制不科学等问题，这些特点与问题对制定农村集体经济组织法提出了挑战。同时，改革实践积累的经验、教训为制定农村集体经济组织法提供了丰厚的实践养料，理论研究达成的学理共识与探讨的学理焦点为制定农村集体经济组织法提供了高效的理论支撑。然而，改革实践中积累的经验与理论研究中达成的学理共识如何表达为科学的法律规则？争辩的理论焦点如何疏正为准确的法律观点？存在的教训如何矫正与避免？这些都需要进一步研究。基于上述问题，本文主要
4、就制定农村集体经济组织法的几个核心问题开展研究。一、农村集体经济组织的法律地位法律要切实发挥其促进功能，必须保证指向特定的调整对象，且与调整对象具有相当的匹配度，因此，农村集体经济组织法的制定不能脱离农村集体经济组织的法律定位。故而，内涵清晰、本质透彻、发展明确、职能准确的农村集体经济组织将成为立法的前置性要求。（一）规制对象：界定“农村集体经济组织”内涵农村集体经济组织的立法需要拨开文义与历史的迷雾，界定农村集体经济组织的法律内涵，清晰概念边界，从而为后续制度与规范的设计与表达确定起点。单纯从文义出发，部分学者对农村集体经济组织的理解存在偏差，将含有农村、合作经济要素的经济组织囊括在“农村集
5、体经济组织”的法律内涵范畴内。但这种认识往往缺少历史向度DOI:10.19714/ki.1671-7465.2023.0006的考察与本质要素的提取，难以明确界定农村集体经济组织的法律内涵。从历史的视角看，立法指向的农村集体经济组织与人民公社解体后伴随着乡镇恢复的集体经济组织存在相关性，并同样呈现“三级所有”的基本格局。不过，部分地区传统的农村集体经济组织的职能由村民委员会行使，甚至陷入主体虚化的境地。由此，为了形成农村经济发展新动能并在城乡一体化趋势下实现产权结构明晰与农民权益保障，新型农村集体经济组织伴随着农村集体产权制度改革的推进出现，并最终需要立法予以固定。换言之，农村集体经济组织法的
6、规制对象应指向在新的历史时点、承担新的实践任务并通过农村集体产权制度改革形成的新型农村集体经济组织。由此，对新型农村集体经济组织的理解与定位应当包括如下几点：一是以集体所有制为核心要素，坚持以家庭承包为主，实行统分结合的双层经营体制，从而农民专业合作社、农村信用合作社和供销合作社就不属于农村集体经济组织；二是以复合功能为特殊追求，承担着管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员等职能，兼有发展经济与集体公共社会功能；三是以市场化为发展方向，重视农村集体资产的市场价值与要素活力，强调适格的市场主体的地位。草案第 条将农村集体经济组织界定为，以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所
7、有权，实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制的地区性经济组织。这个界定较好地呈现了其历史延续性与现实功能性，但也存在进一步完善的空间，如可以增加具体组织形式的内容。总体而言，农村集体经济组织法应确认并巩固农村集体产权制度改革的成果，作为调整对象的新型农村集体经济组织将显示更清晰的集体产权结构、更高的集体经济发展要求、更具体的成员权利构造以及更开放的市场姿态，这才是立法推陈出新的意义。（二）本质定位：农民集体所有权的代行主体农村集体经济组织与农民集体的关系命题是农村集体经济组织法律地位的本质之问，对此学界主要产生了两种观点。一种观点认为，农村集体经济组织与农民集体具有同一性，是集体所有权主
8、体；另一种观点认为，农村集体经济组织与农民集体具有异质性，是农民集体所有权的代行主体。在此基础上，有学者提出了异质论与替代论并存的二元论，即依据资产类型区分所有权主体的折衷观点。但是，“同一体说”必定面临着现行法律文本的解释困境以及事实违反公有制的诘问，以法人吞噬“集体”更有“反客为主”之嫌；“折衷说”使用了更为精巧的分析思路，但博采两说之长也使其模糊了问题本质，且其依据的资产类型本身属于亟待规范化的政策话语，公有制下的农村集体资产虽然可以区分利用但其归属应一体考虑。故而，本文认为，从理论与事实角度分析，农民集体是农民集体所有权的归属主体，农村集体经济组织则是农民集体所有权的代行主体。其一，从
9、实定法考察法理基础，上述观点的纷争表明学者具有相同的理论前见。不同学说中，农民集体始终作为单独概念出现，即使是同一论者也必须以农民集体为桥梁阐述农村集体经济组织的集体所有权主体地位，这显示着现行法的潜在塑造，后发而生硬地将农村集体经济组织确认为集体所有权主体有悖于法学理论的底层共识。具体而言，一是遵循现行法体系脉络，可以发现，宪法土地管理法民法典均区分了农民集体与农村集体经济组织，“所有”与“代表行使”“经营、管理”的一贯区分，形成了强大的体系惯性，加深了农民集体与农村集体经济组织之间的分离；二是集体所有权的个性表明其“归属”语境甚于“利用”，或者说，集体所有权的行使有特殊的方式，集体所有权主
10、体不需要实体化为具体的团体组织而直接支配物，而重在利益的最终享有；三是“集体所有”与“法人所有”不同，如果将农村集体经济组织直接视为农民集体法人化，会使“集体”表征公有制形态的根本价值毁于一旦。因此，从现行法体系看，农村集体经济组织有着不同于农民集体的主体定位。其二，从事实状态分析，第一，基于必要性考察，农村集体经济组织的现实表现更倾向于代第 期房绍坤，袁晓燕关于制定农村集体经济组织法的几点思考行主体，“同一体说”重视确定性而不可避免地显示出一定的局限，如农村集体经济组织成员受管理限制而固化，与集体所有权主体的成员范围不符，这使得集体所有权对集体成员的公平、平等的跨时空的普遍性保护难以达成。故
11、而，在某种意义上，农民集体的概括性契合了集体所有权的价值取向及政治目的。通过农村集体经济组织代表实施经营管理活动，可以形成恰当的集体所有权行使模式。第二，基于可行性考察，农民集体与农村集体经济组织间的代行关系可以达成。“同一体说”认为，农民集体因过于抽象而无法形成将财产托付于农村集体经济组织的意思与行为，导致集体所有权的行使主体是没有委托人的“代理人”，故其认为农村集体经济组织与农民集体根本为一。这种主张在一定程度上显露构建农村集体经济组织的初始意图，即建立法律承认的具有独立人格的组织体，反映农民集体的经济主张，以对抗过往农民集体的“沉默”。但实际上，农民集体是一定时空内成员的集合体，农民集体
12、只要拥有成员，就会拥有自己意思与发声基础，但因成员的分散性、无组织性导致其声音微弱而不能产生实际效果。假如自发式组织没有条件产生，或者产生时机尚未成熟，国家可以前瞻性眼光洞察农村发展趋势并施加一定的向善干预，农村集体经济组织即在此种语境下产生，其受托职责既来自农民集体，亦离不开国家意志。在农村集体经济组织运行过程中，只需要符合农民集体的根本利益，表达根本诉求即可，不存在农民集体不可托付其财产一说。综上所述，应当明确农村集体经济组织作为农民集体所有权的代行主体地位，并以此为基础构建宪法规定的集体所有制的经济载体，完善集体所有制在私法上的主体表达。（三）发展定位：赋予农村集体经济组织以市场主体地位
13、在明确本质定位的基础上，农村集体经济组织的发展定位则指向适应市场经济运行的民商事法律主体，也即市场主体。为将农村集体经济组织塑造成为可在市场上进行交易的主体，外部主体承认与内部实质进化机制均不可偏废，二者间亦具有顺序关系。首先，通过民法典确认农村集体经济组织特别法人地位，解决了组织登记赋码、银行开户、金融贷款以及税收政策等问题，表明了支持农村集体经济组织进行市场交易活动的态度与确立市场主体地位的决心。其次，通过农村集体产权制度改革切实推进农村集体经济组织参与市场活动，完成其法人组织的实质转型。在多数省份，农村集体经济组织一般会积极践行以资源有效利用、资产物业租赁、设施统一服务为主要内容的市场化
14、路径。在改革成效较好的地区，农村集体经济组织则采取更有活力的方式参加市场活动，如浙江省鼓励有条件的村经济合作社采取独资、入股、合资、合作等形式，通过经营公司经营集体资产，以推进市场经营。上述实践表明，农村集体经济组织基本实现了自主经营、收益增长、平等入市的市场化目标。从法人本质出发，农村集体经济组织作为市场主体也存在一定的特殊性，其治理目标具有层级性，第一要义只能是稳定集体所有权、保障集体利益，而后才是发展集体经济、实现市场增益，故其市场化具有限制性。同时，根据我们的实地调研，当前农村集体经济组织参与的市场活动主要围绕农业现代化、产业化展开，通过延长产业链，增加流通或者销售、旅游环节等实现增收
15、，风险系数较低。从地方促进集体经济发展的政策文件看，很多省、市对农村集体经济组织市场化发展的期许多倾向于领办创办、参股合作、联合委托公司或其他经济组织的间接经营模式。由此可知，农村集体经济组织的发展定位是特殊的市场主体，需要保持“放活”和“安全”之间的平衡，其市场化目标需要与追求集体土地所有权的稳定、农民生存保障不被根本破坏等多个价值目标协同实现。南京农业大学学报（社会科学版）第 卷例如，中共四川省委、四川省人民政府于 年 月 日发布的关于做好 年“三农”重点工作全面推进乡村振兴的意见明确提出：“集体经济组织独资或合资设立的企业（企业集团）作为一般市场主体运行管理。在农村集体经济组织与其设立的
16、企业之间设立防火墙，防止农村集体经济组织因设立的企业经营不善而出现重大风险。”草案第 条第十款亦承认了农村集体经济组织出资设立或参与设立公司、农民专业合作社等市场主体的间接经营模式。（四）治理定位：区别于村民委员会的经济主体在基层治理领域，农村集体经济组织与村民委员会的职能长期纠缠不清，一定程度上影响了农村集体经济组织的法律地位，因此，亟需通过立法明确二者的界限。草案 第 条和第 条分别规定了农村集体经济组织与村民委员会交叉任职与代行职能的情形，这需通过应然与实然角度的观察，寻找阶段性与终局性意义下农村集体经济组织与村民委员会的相处之道。从应然角度论，为推进乡村治理体系和治理能力现代化，农村集体经济组织与村民委员会虽都属于农村基层组织，但具有不同的作用领域与职能定位，两者处于分而两立、统筹合作的状态。民法典确立农村集体经济组织特别法人制度，隐含了农村集体经济组织的职能目标，即构建独立民事主体，代行集体所有权，统筹负责集体的各种经济事务。村民委员会亦是一种特别法人，其职能是为特定社区提供公共服务，统筹村民自治与协助行政的关系，担当基层政府对农村社会治理的中间传导者。此外，农村集体产权制度
