1、第 卷第期 年月中国矿业 ，收稿日期：责任编辑：边晶莹基金项目：中国煤炭地质总局重点科研项目资助（编号：）作者简介：任辉（），男，湖南岳阳人，教授级高级工程师，博士生导师，主要从事矿产地质勘查与矿业开发利用工作。引用格式：任辉划定矿区范围政策和管理工作的思考与建议中国矿业，（）：，（）：文章编号：（）：划定矿区范围政策和管理工作的思考与建议任辉（中国煤炭地质总局，北京 ）摘要：矿产资源勘查与开发利用是一项复杂的系统工程，而划定矿区范围作为该系统中的一个重要环节时常被忽略。目前，我国在划定矿区范围政策和管理工作中仍然存在划定矿区范围与“招拍挂”全面竞争性出让脱节、划定矿区范围与矿业权设置区划不一
2、致、矿种资源储量的勘查程度要求不一致等问题，这已成为影响和制约我国矿产资源高效利用和管理的重大阻力之一。因此，明确划定矿区范围的依据与方式方法，解决目前划定矿区管理方面存在的问题和矛盾至关重要。本文结合以往矿山开发的工作经验和实际情况，对如何解决与划定矿区范围工作中存在的各类问题，总结了划定矿区范围的相关政策和工作方式方法，形成了专业性、系统性、建设性的思考与建议，以期为相关业内人士和矿山企业及矿区生产经营者提供参考。关键词：划定矿区范围；矿产资源勘查；矿产资源开发；政策；矿产资源管理中图分类号：；文献标识码：（，）：，：；中 国 矿 业第 卷我国矿产资源开发利用过程中，划定矿区范围政策和管理
3、是一项十分重要的基础工作和关键的业务工作。然而，多年来我国矿产资源管理制度在该方面存在诸多问题，长期被矿政管理的业内人士和矿山企业及矿区生产经营者忽视，严重影响了我国各类矿产资源的正常开发利用。因此，本文结合近几年来一些探转采、新立开采权等工作过程中的实际工作情况和多年工作经验，总结了几点完善划定矿区范围政策和管理工作专业性、系统性、建设性的思考与建议，供相关业内人士和矿山企业及矿区生产经营者参考。划定矿区范围的概念与作用矿区范围是一个相对概念，是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围整体区域和立体空间区域。一般情况下，以矿业权设置区划为基础，主要由矿区内拐点坐标并根据矿
4、区开采范围、程度、强度、深度及其他相关因素划定或圈定的矿产资源开发利用区域范围。划定矿区范围是矿产资源开发利用管理过程中的一个重要环节和重要的矿政管理制度，是探矿权转采矿权和采矿权新立的关键条件之一，是矿业权持有人或其他相关矿业权申请人办理采矿权证登记与开展矿山开发利用各项前期工作的基础和依据，是矿业权管理与登记机构对申请人提出的矿区划定范围依法审查批准的行政行为与业务程序。一旦矿区范围依法、依规、依程序划定完成，其行为与政策具有非常强的排他性原则，也就是说一个矿区范围一旦被划定与批复执行，则在该区域内不可能再受理和办理其他相关的采矿权申请手续。划定矿区范围的依据与方式方法根据我国矿业权管理的
5、相关规定，划定矿区范围是每一项探矿权转采矿权或新立采矿权都要采用和经过的关键环节，必须取得由主管部门批复的划定矿区范围的有效文件，矿业权持有人或其他相关申请人才能办理采矿登记证手续和开展相关的矿山开发利用各项前期工作。划定矿区范围主要依据划定矿区范围与矿业权管理制度、国土空间规划、各类自然保护区状况、二维坐标体系与三维坐标体系、矿产资源开发利用方案与矿业权设置区划、资源储量备案评审及勘查程度、矿业权全面竞争性出让、净矿出让制度、多矿种共伴生资源综合开发利用等多个方面都有直接或间接的联系和影响。在进行矿区范围划定时，需要全面、系统、专业、不同程度地综合考虑这些方面的问题，力求保证每个矿山项目在划
6、定矿区范围过程中的科学性和合理性。目前，我国矿政管理中矿业权管理的主要方式方法是围绕矿业权登记与许可证制度来实施的，该制度对划定矿区范围、期限、工作对象、矿业权有效期起始日等都有明确规定和要求，矿区范围划定后，依程序办理探矿权转采矿权或新立采矿权等手续，采矿权拥有人便有权利和义务在划定的矿区范围内开展矿山开发利用的各类相关工作。各级政府及自然资源管理部门对采矿权的设置区划，从基础工作到有偿处置再到采矿权终止的全过程实行行政化与专业化管理，主要包括内容有：界定采矿权的性质、时间与空间限制；划定矿区范围；设定取得采矿权的资格、条件和程序；界定采矿权人的权利和义务；受理、审批采矿权申请并授予采矿权；
7、对矿产资源开采活动进行监督检查；征收采矿权使用费用及其他有关费用；采矿权的延续、变更和注销管理；采矿权评估管理；采矿权的招标与拍卖管理；采矿权的转让管理；保护合法的采矿权益。划定矿区范围必须要符合国家和地方矿产资源总体规划要求，符合绿色矿山标准规定，符合国家产业政策要求，符合生态环境保护与安全生产政策规定。要符合矿山开采规模设计标准与规定，按照矿山设计开采规模与矿区资源储量规模相适应原则，严格执行合理的矿山开采规模设计标准，避免出现“一矿多开”和“大矿小开”的情况。进行矿区范围划定时，需要按照普查、详查、勘探三个阶段对应“有没有”“有多少”“可采多少”的规律和逻辑，将资源量和储量的原则及要求与
8、矿区范围对应一致。划定矿区范围的主要方式方法在多年来的实际工作中，划定矿区范围所规定的前提基础与依据较为严格繁杂，同时与其他一些相关程序和要件互为前置、互相制约。申请前期所需提交材料与报告包括：矿业权持有人或其他相关矿业权申请人签字提交的专门申请书或申请报告；确认申请人主体资格的有效要件；探矿权设置区划范围的有效文件，审查划定矿区范围是否超出探矿权范围，是否与油气矿业权等出现重叠；有效勘查许可证与勘查程度及勘查实施主体基本情况；该矿业权符合矿产资源规划的合理性要件，审查生产规模、服务年限、开采方式是否与开发利用方案一致，是否存在违法勘查、违法开采行为；矿产资源储量报告及其评审意见书或相关的备案
9、证明，审查资源储量、勘查程度是否符合要求；“三个范围”坐标（即探矿权设置范围、资源储量估算范围、拟申请划定的矿区范围）组合系统及其三个范围平面第期任辉：划定矿区范围政策和管理工作的思考与建议叠合图状；资源价款或现行的矿业权出让收益缴纳证明依据。其中，在申请与划定矿区范围实施过程中，针对煤炭与非煤炭不同规模的矿种，在勘查程度上明确了不同的要求。煤炭矿区，特别是大中型煤炭矿区办理划定矿区范围时都要求资源勘查程度必须达到勘探程度，一些资源储量为大型非煤矿山的矿区范围划定对资源勘查程度都要求达到勘探程度，一些小型的一类非煤矿区、二类非煤矿区原则上资源勘查程度达到详查程度即可，而砂石土等三类矿产以“招拍
10、挂”方式出让的矿区开发利用及建设原则，只需要达到地质工作程度即可。多矿种共伴生资源的探矿权矿区范围，需要在遵循勘查与开发利用基本规律的前提下，分为主矿种、增列矿种与共伴生矿种，结合严格有效评审备案资源储量评审报告内容的相关规定来进行矿区范围划定，因此对勘查程度的要求是划定矿区范围的一个非常重要的依据。同时，在探转采过程中，由于存在大量的前置条件与具体的审批手续，一般情况都设置了划定矿区范围预留期，预留期内若探矿权勘查许可证到期或过期，必须要求在有效期届满 日前向管理部门提交保留探矿权申请，否则不能进行矿区范围划定；申请预留期时间原则上保留到其采矿权登记证申请批准后并可以颁发采矿登记许可证之日。
11、划定矿区范围与矿业权设置区划矿业权设置区划是矿产资源规划与开发利用的重要内容，是划定矿区范围必须遵循的基础依据，现行的矿政管理中将执行多年的矿业权设置方案编制与矿产资源规划中勘查开采规划区块内容合二为一，不再独立编制矿业权设置方案，只做矿业权设置区划。但在实际生产过程中，很多矿山企业、矿业权持有人及一些矿政管理部门的业务人员都不能尽快适应，不能很好地理解和把握合并后的制度。根据现行政策规定，在矿业权设置区划要求中，在实际工作中需要把握好划定矿区范围影响的七种状况：探转采过程中，划定采矿权范围不能超出已设置的探矿权勘查范围，需要进行二者的比对核查；矿业权设置区划中已设采矿权，且深部勘查又需要设置
12、探矿权，又是同一开发利用主体的状况，对矿区内开采工作需要有序规划；原则上一个矿床（或井田）只允许设置一个采矿权主体，同时，开采规模、工业矿井设计规范和服务年限也有严格要求，进行矿业权设置区划和划定矿区范围时必须要严格执行；一个矿山或矿区若矿体相距太远，无法形成整体合一的开发利用系统的特殊情况，可进行探矿权分立转采，其他任何情况下，原则上一个探矿权应该是整装勘查或一体化整体勘查、整体转采，不能分立为多探矿权转采，相邻的探矿权探明矿体若为同一矿床矿体，必须要进行统一整合后整体转采，不能分立转采，探明矿体在平面上没有进行界边圈定，以及可采储量比例达不到整体储量的 及以上的，原则上不能转采；中央和地方
13、财政出资勘查的项目，已明确今后不再设置探矿权，可凭任务书开展地质勘查工作，在矿业权设置区划和划定矿区范围中需要理解和正确运用这一政策；按矿产分类方式进行矿业权设置区划和矿区范围划定中需要区别对待，其中具有一定规模的一类矿产勘查程度必须要达到详查及以上程度，可划定为开采规划区块或开采范围，二类矿产也要根据勘查程序进行勘查区块和开采规划区块及开采范围划定，三类矿产可根据情况直接划定集中开采区范围和备选开发利用区块；国家和省级人民政府批准的重大矿产资源整合开发利用项目划定矿区范围需要按特殊规定办理。划定矿区范围政策和管理工作中存在的主要问题与矛盾矿产资源勘查与开发利用是一项非常复杂的系统工程，有其自
14、身特定规律与逻辑。从基础地质工作、普查、详查、勘探、矿山设计、开采、选冶加工等产业链各个环节都有其自身的特征，具有普遍性规律，需要客观、现实、科学、合理地处理和对待。划定矿区范围只是产业链环节中的一个很小的部分，但是小部分处理不好将会造成大问题，特别是划定矿区范围处于勘查与开发利用的上中游部分，对探矿与采矿环节都有直接的影响，每一个矿山与矿区在勘查与开发利用过程中，都力争做到科学、合理划定矿区范围，对矿山绿色、低碳、安全、高效开发利用将起到重要作用。因此，在处理目前一些探转采项目、新立采矿权项目等具体事务过程中，解决划定矿区范围政策和管理业务工作中存在的问题与矛盾至关重要，需要在工作中引起高度
15、重视。一是划定矿区范围与“招拍挂”全面竞争性出让不能脱节，需要有机衔接。矿区范围划定后，特别是进入竞争性出让环节，无论什么情况都应该无法变更与更改，而现实工作中这类状况出现较多。“招拍挂”程序完成后，矿区范围划定提出新的调整方案，而政策上和现实工作又无法操作，“竞争性出让”与“划定”工作不能协调协同开展到位。二是划定矿区范围与矿产资源规划中矿业权设置区划不一致状况。矿业权设置区划是划定矿区范围的重要基础与依据，现行设置区划中取消了矿业权设置方案编制，将其与矿产资源规划中勘查开采中 国 矿 业第 卷规划区域内容“合二为一”，划定矿区范围必须以此为前提和基础依据，现实工作中在矿区范围划定时，对矿业
16、权设置区划中的条款与要求理解不到位、执行不到位，出现了与设置区划不一致的状况。三是划定矿区范围与高、中、低三类不同风险矿种资源储量的勘查程度要求不一致。资源储量的勘查程度和高、中、低三类不同风险矿种的不同要求是划定矿区范围必须遵守的依据，现实工作中，由于政策的局限性和操作理解的偏差等原因，在一些矿山、矿区划定矿区范围时经常出现勘查程度不够，或可开采矿区资源储量不足，或划定勘查、开采规划区块不合理的状况。四是划定矿区范围与勘查及开发利用时空不确定性和国土空间利用布局确定性问题。在矿产资源规划与开发利用过程中，特别是在矿业权设置区划和矿区范围划定过程中，如何解决资源勘查与开发利用时空的不确定性和国土空间布局确定性之间的问题与矛盾，合理、高效统筹矿区内地面、地下、周边、深部各类资源开发利用，是矿产资源开发利用中亟需解决的理论问题和现实问题。一些矿区内面上与边深部勘查、点上开采现象多，且一些矿区都存在多种矿产资源垂向重叠分布规律，空间层位错落，赋存状况复杂，难以做到矿区内开发利用时空的有效吻合，矿区划定与矿区功能区块规划对时空的控制力严重不足，致使其科学性、合理性难度不断增大。五是划定矿区范围
