1、信息与政策及其制度分析在国家国土资源部政务信息班的讲演 在信息时代，人类生活的各个方面都与信息密切相关。从某个意义上来说，我们所生活的世界，除了局部还是看得见、摸得着的物理世界之外，大局部世界已经成为信息的世界了。我们生活在某个地方，有蓝天白云、高山流水，我的心在跳动，我的声音能够被其他人听到，我没有工作证，也没有身份证，人们喊我的小名，一听我的声音就知道我是谁，也知道我的偏好和习性，具有什么才能，我也可以感觉到自己物理地存在于一个物理的世界当中。在这样的传统社会中，我的存在可能仅此而已。但是在现代高度兴旺的信息社会里，每一个人的存在和生活，实际上都是一个实在的信息世界之中：大多数人用我的名字
2、来认识我，我是毛寿龙，有身份证，有工作证，各种各样的学位证书，工作证，护照，有许多专著和论文说明我是研究公共政策与政府治道问题的，是一个学者；我周围的绝大多数人我都是不认识的，我不认识他们的脸、声音和身形，更不了解他们的各种各样的证件，而我所认识的人，我却很少见到他们，经常通过 、电子邮件，才能知道他们还存在。我通过大量的书籍，通过网络，通过调查，可以了解整个世界发生了什么事情，尽管我没有亲眼看到，亲耳听到。属于自己的天地，往往用锁和防盗门、电子密码以及相关的法律才得以存在。这就是信息时代的我，也是信息时代的我以及每一个人所生活于其中的世界。在这个世界里，信息问题开始成为人们的热门话题，人们也
3、逐渐习惯于从信息的角度，来看待周围的世界。随着信息技术的高速开展，信息传播速度越来越快。因特网成为信息问题的最为热门的话题。1999年是中国政府上网年，有关电子政府的话题成为媒体操作的对象。但是，信息是什么呢。它是不是就是计算机化或者电子化呢。信息与政府公共政策的关系如何。 无疑，信息在公共政策中的地位是毋庸质疑的，但是信息决不是信息高速公路，或者计算机。信息的含义要广泛得多，它的问题也决不仅仅在电子化方面。电子化使得传统社会以更快的速度走向信息社会，但它本身只是信息社会的一个技术根底。本文将抛开目前流行的热门话题，重新审视信息的根本含义、信息的特征及其与公共政策分析与实践之间的关系、投资于信
4、息的原那么、政策实践信息的特征、政策过程中的信息不对称以及信息不对称与政策博弈格局等问题。 一、信息、知识与公共政策 信息，就是音信，消息，从客观方面来说，它是客观的状况；但是从人的角度来说，它是我们有关某种客观状况的认识，这种认识一旦为人所拥有，就成为人所拥有的知识。因为这一缘故，人们实际上把信息、知识是一回事，或者认为知识既包括有关人们较为高级的认识，即技术的知识，以及有关属性的知识，即通常所说的信息问题。1998/1999年世界银行世界开展报告知识与开展就是这样界定知识的。当然，要非常准确地界定知识与信息，并区别这两者，也是可能的，比方我们可以把信息当作一种客观的东西，它只是反映客观存在
5、的状况。而把知识当作是人们所掌握的信息，是人们对客观世界的系统的认识。但在现有的政策讨论中，一般都把这两者当作一回事，因为即使是信息，实际上也是已经经过人处理过的、已为人所认识的信息，也就是知识。在此，我们也将按照国际惯例，把信息和知识当作一回事。当然，在进一步分析时，也可以把不同的知识进行分类。 政府的政策，往往是为公共利益效劳的，其目标是解决公共问题，因此又叫做“公共政策。根据公共政策学的一般界定，它是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动。比方，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、
6、再分配政策、调控政策和根底性的政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、环境保护政策、国土资源开发政策、医疗卫生政策、警察效劳政策等。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。 那么，如何提高公共政策的质量呢。这有各种各样的途径。如完善公共政策设计、制定、执行、评估和反响等过程的制度安排，完善公共政策的责任机制等，都是非常重要的。下文讨论的侧重点在于探讨从政策的角度来探讨信息的假设干特征，具有这些特征的信息
7、与政策之间的关系，认为信息对于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的资源，公共政策的设计、制定、执行、评估和反响，需要探讨不同阶段的信息的特征，其稀缺程度，以及开发本钱的上下，尤其是要重视信息不对称条件下的信息资源开发和利用的问题。 二、信息的三大特征 让我们来探讨信息的假设干特征。信息的第一个特征是，它是大量存在的。实际上，世界本身就是信息与政策及其制度分析在国家国土资源部政务信息班的讲演内容加载中.由信息组成的，只有通过某种信息，世界万物才能说明自己的存在。不用说有关大自然的信息，即使是有关某个人、某个问题的信息，也都是大量存在的。比方有关毛寿龙的信息，如果系统地收集起来，其信息量可能组
8、建一个图书馆。政府所处理的公共事务以及解决公共问题的公共政策也是一样的，它也是由大量的信息组成的，并且哪怕是一个局部的问题、一个最简单的公共行动，其所涉及到的信息都是大量的。 信息的第二个特征是有用的，是人类生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何时候都离不开信息，个人决策、集体决策和政府公共决策，都离不开信息。就个人来说，如果没有有关结婚对象的信息，作出的有关结婚的决策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的决策，结果就很可能丧命。就某个集体来说，如果没有信息，要采取集体行动实际上是不可能的。就政府来说，如果没有相关的信息，或者信息缺乏，其危害就更大。对外可能导致战争，对内
9、可能导致经济的崩溃。个人决策、集体决策和政府公共决策，与信息是息息相关的。比方，如果没有有关国土资源的数量调查，在耕地缺乏的情况下，还采取鼓励滥用耕地的政策，其结果肯定是坏的。在战争中，公共决策更需要信息。从信息角度来看，所有的战争不仅仅是物质力量的战争，而且还是信息之间的战争，现代化的信息战更是现代战争的关键。 信息的第三个特征是有用的信息往往是有本钱的。不可否认，大量的信息是免费的，如阳光照亮了世界，我们轻易地看见了这个世界，从而了解了这个世界，这一过程我们并没有付费。但是，许多免费的信息是没有用的，对于我们所需要的信息来说，免费的信息是重要的，但往往是不够的，而采集、开发进一步的信息是需
10、要本钱，要使之变成我们的认识，不是免费的。比方，在晚上，我们要照样看得见这个世界，就需要照明的能源。即使有人免费送我一本书，我要了解其中所包含的信息，也需要进一步投入必要的时间，并且投入的时间越多，从书中了解到的信息也就越多。我们要了解世界大事，就需要派大量的记者去采访、收集，即使有了现成的报纸，我们也需要花费大量的时间去阅读。 这三个特征说明，信息是非常有用的，虽然是大量存在的，并且许多信息是免费的，但有用信息的开发和使用，是需要代价的。因此，信息与所有有用的、需要通过努力和付出代价才能获得的资源一样，是稀缺的，是一种有价值的资源。作为有种资源，它值得我们进一步努力，去开发信息，缓解稀缺性；
11、把在给定资源条件下，合理地配置信息资源，用足既有的信息资源存量。这对于政府决策的意义就在于，要改善政府决策的质量，就需要投资于信息，用足信息。 三、投资于信息的原那么 但是，投资于信息，并不一定要进行盲目的投资，并非要让所有的信息都变成我们的认识，或者说成为我们的知识。在此，我们需要进一步遵循如下两项原那么： 首先是需要原那么。也就是说，信息是大量的，但是人们根据生活的需要，只收集其中的局部信息，作为我们的认识。要认识某个人，不必要掌握有关某个人所有方面的信息，否那么反而难以认识某个人，根据需要的原那么，只要模模糊糊的认识就可以了。比方，要简单地认识毛寿龙，一般只要知道名字，然后了解大体的情况
12、，如脸庞的样子、体形等，就可以了。但如果要复杂地认识毛寿龙，可能需要了解进一步的信息，比方要请毛寿龙当司机，就要了解能否开车，如果直接了解困难，就需要通过说明毛寿龙是合格司机的证件，如驾驶证以及领取的年限。如果要让毛寿龙执掌大权，那么需要更进一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有关毛寿龙的所有信息，我们真正需要的也只是有关毛寿龙的所有信息的一点点信息而已。有关政府决策的信息也是一样的。比方，我们要确定房改政策，就需要研究实物分房政策存在的问题，货币分房政策的优势，并在实践过程中，了解由实物分房政策改为货币分房政策过程中所存在的问题，在此根底上进一步出台相应的对策。需要原那么告诉
13、我们，投资于信息，需要投资于有用的信息。 其次是经济原那么。根据需要采集信息，根据需要利用信息，这是有关认识信息的需求方面的约束。但是，投资于信息是需要本钱的，这就需要我们遵循经济的原那么。经济原那么意味着如下几个方面： 一是要充分利用现有的信息。现有的信息存量是非常重要的财富，即使花钱买，也要比实际调查要廉价。我们许多改革政策，都需要从国外吸取经验教训，各个部门经常派人出国考查，这时如果能够充分利用国内已有的信息，其他部门考查后所写作的考查报告，就可以节约大量的出国考查费用，至少是减少重复考查，了解更多的新的信息。 二是根据节约原那么来选择不同的收集信息的方法。收集信息的方法是各种各样的，如
14、访谈调查、实地考查、问卷调查、表风格查、抽样调查、普查。不同的收集方法，需要不同的本钱，这时就需要在总体本钱约束条件下，进行选择。比方，我们要制定人口政策，就需要了解人口的总量、人口的年龄结构等信息，一个方法是普查的方法，这是最昂贵的，同时也是费时的，一旦普查结果出来后，所收集的信息也有点过时了。这时，比较经济的方法是进行抽样调查。统计调查研究告诉我们，抽样调查不仅省时、省钱，而且往往比普查更为准确。这时，我们完全有理由用抽样调查方法来替代普查的方法。在政策评估方面也是一样的，某个政策效果是好还是坏，公民评价是非常重要的。有些地方采用普查的方法，费时费力，其结果还可能由于错误的累积而不能准确反
15、映实际情况，这时严格按照抽样方法，就可以到达省时省力省钱的效果。 三是要在总体本钱约束条件下，把资源合理分配，否那么掌握了大量的信息，但缺少一个方面的信息，决策的质量也难以提高。俗话说，巧妇难为无米之炊，没有米，即使有很高的烹调技术，也无能为力。这就需要我们不仅要投资于信息，而且还要合理地安排投资，投资于最稀缺的信息，在各个方面缓解稀缺。 四是开发信息是需要资源的，而资源是稀缺的，这时为了利用有限的资源来开发更多的信息，就需要尽可能防止去开发高本钱或者根本难以判断真伪的信息，而要尽可能开发易于开发的并且易于判断真伪的信息。并使公共政策基于准确的、易于区分真伪的信息，而不能使公共政策置于可能不准
16、确的信息根底之上。 四、政策实践信息的特征 投资于信息，可以使我们比较充分地了解现实世界，了解公共政策所需要解决的问题。一旦信息为我们所拥有，它就成为我们的知识。如我们记住了历史上发生的许多事实，我们就拥有很多历史知识；了解世界各国的地理情况，就拥有了很多地理知识；阅读过很多文学作品，就拥有了很多文学知识。现在的问题是，我们能否拥有完美的知识呢。我们每一个人能够拥有一样的知识吗。答案是否认的，我们不可能拥有完美的知识，每一个人所拥有的知识也不可能完全是一样的，也就是说知识在人与人之间的配置是不对称的。 因此，在投资于信息的同时，必须注意，我们投资于信息而得到的知识，具有两大特征：一是如何我们怎么努力，我们的知识都是不完善的，即使假设在遥远的将来，人类将进入一个自由世界，走出必然世界，但在进入这一刻之前，人
