1、区域财税体制调研报告 2、进一步完善转移支付制度 上一轮体制中转移支付制度存在一定的不合理性，主要表现在没有能够起到很好的“鼓励先进、带动后进的作用，过分强调了“均贫富的原那么。按照转移支付测算下来，人均财力落后的镇街每年从区本级转移的财力超过了税收增长最快的镇街，严重影响了镇街争领先进的积极性。新的一轮转移支付改革的根本思路是探索区与各镇街财政体制的多元化改革，将“属地征收、分税分成的机制，与内容更为广泛、形式更为科学、运行更为合理、调控更为有力的转移支付制度紧密结合，使各镇街人均收入水平、支出标准能维持大体相近的格局，进一步实现均衡全区公共效劳水平的目标。具体的转移支付方法还要借助于统一与
2、标准的财政支出标准来进一步的研究。 （二）改革统一比例的方案（方案二） 改革的根本思路，彻底改革目前税收分成拿财力基数与税收增幅全额直接挂钩的做法，对各镇街实行“核定基数，超收分成，统一比例，转移支付的财税分成方法，与市财政对区财政体制全面接轨。即保障各镇街20x年既得财力的根底上，核定各镇街收支基数，实现统一比例分成，分成数与20x年既得财力差额作为各镇街转移支付基数。 之所以采用统一比例法，是出于以下几个方面的考虑： （1）可以在一定程度上解决税源迁移的问题。如果不同的镇街实行不同的分税方法，税源的迁移给各镇街财力带来了较大的不稳定性，同时可能给区本级带来财力流失。实行统一的税收分成比例可
3、以保证区本级财力不受影响，有利于适当解决迁入、迁出镇街的财力均衡问题。 （2）统一比例的结果，可以使一些税收基数比较大，经济开展速度下降、财力增长相对缓慢、城市与社会负担又相对较重的XX县区街道，能适当降低其辖区内税收区级分成比例；同时使产业结构调整成效显著、经济开展潜力巨大、财政收入增长强劲的镇街，区级分成比例相应提高，尤其是增量集中的效果将比较明显。因此，在加大增量调节力度和均衡全区财力方面，可以说具有一箭双雕的作用。 （3）市财政对各区与其他兄弟区的财政在实行税收的分成时，一般也采用统一比例法，改革有现成的经验可以借鉴。 本方案调整共享税分成方法的核心内容是： （1）全区各镇街实行统一的
4、分成比例。初步拟将区、各镇街税收进行“八二分成，即区本级占80%，各镇街占20%。区本级的分成比例低于20x年的实际比例85%，大型工程或新招商工程的分成情况可另行考虑。 （2）转移支付基数确实定。分别确定区对镇街转移支付情况，具体计算过程如下表 （三）按公共财政方向设计和推进改革的方案（方案三） 按照公共财政方向设计财政体制的实质和核心，就是合理界定财政支出结构，而其前提又是合理划分政府间的职责权限。我们认为，在市场经济条件下，按照政府与市场合理分工的要求，并遵循中央赋予事权的规定，地方政府的职责权限主要包括三个方面：一是保证政权运转，二是管理与调控宏观经济；三是提供地方性公共产品和效劳。与
5、此相适应，政府财政那么应以社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出预算的范围也必须以社会公共需要为标准来界定和标准。按照这一要求，结合市区的具体情况及政府职责分工的要求，我区公共财政框架下的财政支出范围主要包括：（1）公共平安和秩序，即公安平安、司法检察以及国家行政管理等；（2）公共效劳，即科学、教育、文化、卫生、医疗、保健、社区效劳、社会保障等；（3）公共工程即生态维护、环境保护等；（4）公共设施，即交通等根底设施和城市排污、道路、桥梁等公共设施。为此，我们首先将预算内财政支出分为四大类，并根据其与公共财政支出范围的密切程度分别给予不同的保障，在此根底上，计算出各镇街的标准支出水平
6、，并以标准支出水平与其财力水平相比照，得出其新体制下的税收分成比例。具体方案为： 1、财政支出的分类。 （1）一类支出包括行政性支出（行政管理费、综合治理支出）、社会事业支出（卫生事业费、社区经费）与社会保障支出（抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出）。其中行政性支出是政权建设、社会运转的物质根底和必然前提，特别是增加政法经费投入、强化社会治安管理是各镇街政府要重点保证的对象；各区卫生事业费支出大局部为社区卫生效劳中心支出；社区经费是基层运转的重要保证；加大社会保障力度是公共财政建设的根本要求。一类支出为必保支出，在考虑20x年的实际支出、均量推断支出和回归支出的根底
7、上，按20230%的保障系数计入各镇街标准支出。 （2）二类支出包括市容环境管理费、支援农村生产支出、农业综合开发支出、政策性补贴支出。其中市容环境管理费是公共效劳支出的必要组成局部是需各镇街财政加大投入的工程；支农支出与农业综合开发支出具有“少数产业的特征，需作相应保护，故加大对农业的投入仍具有十分重要的意义；政策性补贴支出是政策性较强的支出工程。因此，在均量与因素法调节的根底上，亦按20230%的保障系数计入各镇街标准支出。 （3）三类支出主要是一些部门的事业费与卫生经费，其中有的是有补偿收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要视财力情况予以安排的支出。在计算平均值并考虑20x年实际支出数
8、的根底上，按90%的保障系数计算各镇街标准支出。 （4）四类支出包括企业补助支出等。根据建立公共财政框架的要求，此类支出属财政逐步退出的范围，故按20x年实际发生数，以50%的保障系数计算各镇街标准支出。 2、以标准支出决定税收分成比例。 按照公共财政的要求设计改革方案的根本思路，一是充分利用第一阶段改革在属地征地、分税分成、金库划解等方面所取得的成果，努力形成奖先罚后、共同增长的机制。二是在市场经济体制下政府应履行的职能（事权）范围已经界定，财政支出新的分类方法已经明确，不同支出类别的保障程度已经确定的前提下，以20x年为基期年，相应计算各镇街的标准财政支出水平，以此再计算出各镇街的总的支出
9、水平，在此根底上倒推各镇街的新财政体制下税收的分税比例。即以事权的划分决定财权的划分。依此思路，x区新一轮镇街财政体制改革的具体计算过程是： （1）计算一类支出的标准支出。 第一，均量推断支出。计算公式为。 某区均量推断支出=全区人均一类支出该镇街测算人数 第二，回归支出 建立回归模型的主要目的是将各镇街的标准支出建立在财政收入与财政供养人口两个因素之上。具体那么是以一般预算支出为因变量，以预算内财政收入和财政供养人口（测算人数）为自变量，建立二元线性回归模型。 建立回归模型的方法，是采用2022-20x年各镇街的5组数据，即：将每一年某镇街的财政支出都与该年该镇街的财政收入、财政供养人口（测
10、算数）相结合建立一组数据，通过回归分析，建立财政支出相对于财政收入与财政供养人口（测算人口）的函数关系。经测算，回归模型为：一般预算支出=0.01预算内经常性收入+8.8519财政供养人口+65.12（相关系数为0.792023） 第三，汇总计算一类支出的标准支出。 计算公式为：一类支出的标准支出=均量推断支出权数均量推断支出+实际支出权数实际支出+回归支出权数回归支出 在一类支出的测算中，为尽可能剔除不可比因素，测算人数采用年度平均和双口径加权的计算方法，计算公式为：测算人数=50%（2023年和20x年的平均财政在编人数）+50%（20x年和20x年的平均财政供养人数） 另外，由于一类支出
11、是重点确保与调整对象，且考虑到将来体制调整的需要，在计算标准支出的过程中，我们也曾对其中的行政、社会事业与社保支出等标准支出的计算作进一步的细化处理，具体做法是： 按照行政性支出、社会事业支出与社保支出各自占一类支出的比重，将一类支出均量推断数分解为行政性支出均量推断数、科教支出均量堆断数与社保支出均量推断数，将一类支出回归支出（即20x年的模型值）分解为行政性支出回归支出、社会事业支出回归支出与社保支出回归支出。在分别计算行政性支出回归支出、社会事业支出标准支出的根底上求和，即得到一类支出标准支出。三个细项支出标准支出计算公式为： 一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数=均量推断支出权数均
12、量推断支出+实际支出权数实际支出+回归支出权数回归支出 一类（行政、社会事业或社保）标准支出=一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数细项支出各自确实保系数 （2）计算二类支出的标准支出 第一，按综合因素法测算20x年各镇街市容管理费标准支出。 计算公式为。市容管理费标准支出=按城市功能系数分配的支出+按人口分配的支出+按土地面积分配的支出。 其中： 按城市功能系数分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和城市功能方面的支出对标准支出的奉献份额各镇街城市功能系数相比照重（某镇街城市功能系数相比照重=该镇街城市功能系数十个区城市功能系数之和） 按土地面积分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和土地面积
13、方面的支出对标准支出的奉献份额各镇街土地面积相比照重（某镇街土地面积相比照重=该镇街土地面积十个镇街土地面积之和） 按人口数量分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和人口数量方面的支出对标准支出的奉献份额各镇街折算人口相比照重（某镇街折算人口相比照重=该镇街折算人口十个镇街折算人口之和，折算人口=户籍人口+常住人口50%） 公式中城市功能系数根据人口密度来设定，即人口密度超过2022人/平方公里的镇街，城市功能系数为1；人口密度低于2022人/平方公里的镇街，城市功能系数为0.5。 第二，按20x年实际发生数计算其他各项二类支出的标准支出。 第三，汇总计算二类支出的标准支出。 计算公式为。二类支
14、出的标准支出=按综合因素法测算的城市容管理费标准支出+按20x年实际发生数计算的其他各项二类支出的标准支出。 （3）计算三类支出的标准支出。计算公式为。 三类支出的标准支出=三类支出实际支出+（均量推断支出-三类支出实际支出）50%90% （4）计算四类支出的标准支出。 四类支出的标准支出=20x年实际支出50% （6）计算各镇街标准支出总额。计算公式为。 某镇街标准支出总额=该镇街一至四类支出的标准支出之和 （7）重新确定区与各镇街税收的分成比例。计算公式为。 某镇街税收分成比例=某镇街财力缺口该镇街辖区属地税收 其中：某镇街财力缺口=某镇街标准支出总额该镇街上级补助收入该镇街专享税该镇街非
15、税收入该镇街应纳入预算进行综合管理的预算外收入 四、x区镇街财政体制改革各方案之间的比较与分析 上述三个方案在调动区与镇街两级的积极性、增强区政府宏观调控能力、改革的难易程度、与原体制的衔接、方便征收与操作以及改革方案的科学性、先进性方面，互有差异，各有特点。 （一）调动两级政府的积极性方面 由于三个方案均将全区的主体收入作为区与镇街共享税收，故无论采用哪一方案均能调动两级政府的积极性，但由于共享税调整的方向与幅度不同，全区尤其是各镇街开展经济、培植财源的积极性所受的影响亦不一样。具体情况是： 方案一沿袭了原体制最后一年的共享税收分成状况，分成比例未予调减，各镇街积极性较高。 方案二外表上是无差异地采用统一的分税比例，实际上它给各镇街所带来的影响完全不同，其中实际观音山镇财力分成占比税收比例为32.7个百分点，统一按照20%的比例测算，实际上转移支付基数已经接近了分成财力。而和平桥、虹桥、新城桥街道实际
