1、关于市城市管理执法体制调研报告 自20xx年我市实施城市管理体制改革以来，城市管理和行政执法工作取得了初步成效。但城市管理体制改革刚刚起步，任务仍十分艰巨。我局通过实地调查、下基层蹲点、座谈会等形式，对各县（市、区）城市管理和行政执法体制情况进行了调查。 一、城市管理和行政执法体制现状 2022年我市第二轮机构改革中，成立了市城市管理局。同年9月29日，经国务院法制办批准，我市正式开展相对集中行政处分权工作，成立xx市城市管理行政执法局，与城市管理局合署办公。海曙、江东、江北、镇海、北仑五区同时成立城市管理行政执法局，与区城市管理局合署办公。在各级领导的关心支持下，2023年2月科技园区成立城
2、管执法大队，2023年6月成立科技园区城市管理行政执法局，与科技园区建设管理局合署办公。2023年年初xx区成功组建区城市管理局（城市管理行政执法局）。三年来，中心XX县区城市管理和行政执法体制逐步走向统一。其他县（市、区）城市管理和行政执法体制各不相同。 （一）中心XX县区城市管理和行政执法体制的特点 .统一的机构设置。在机构设置上我市采取的是城市管理行政执法局与城市管理局两套班子合署办公的形式。这种机构设置形式既保证了管理与处分的相对别离，又有利于协调，减少管理部门与执法部门之间因职能别离而产生的矛盾。如2023年我局开展的“三乱整治、居住小区绿化整治等，管理部门从宣传、整改、日常监管等加
3、强工作，执法部门加大处分力度，加强执法保障，互相配合，落实长效机制，取得了较好成效。三年来的实践证明，合署办公切合宁波实际，不失为相对集中行政处分权行使初期的一种行之有效的方式。 .两级行政执法主体。按照“两级政府、三级管理的城市管理模式要求，市级城市管理部门负责政策制定、考核，区级城市管理部门负责具体实施。我市城管行政执法实行的是两级执法主体。市城市管理行政执法局同时挂“城市管理行政执法支队牌子，下设直属大队。各区城市管理行政执法局，同时挂“区城市管理行政执法大队牌子，下设城市管理行政执法中队，派驻街道（乡镇）。市、区两级执法主体根据xx市城市管理相对集中行政处分权实施方法，按照“统一领导，
4、分级管理，重心下移，以块为主的原那么开展工作，并对同级政府负责。既保证了全市城市管理和执法的统一，又便于发挥基层队伍的工作积极性。 .权责统一的工作职能。xx市城市管理局是市政府主管城市管理的职能部门，主要职能是负责中心XX县区市政、园林绿化、内河、市容环卫、城市公共客运、城市供节水、城市供气、供热管理。xx市城市管理行政执法局（支队）是市政府在城市管理方面相对集中行使行政处分权的职能部门，公用事业管理、XX县区内河管理方面的行政处分权由市局直属大队行使，其他涉及市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或局部行政处分权都由各区
5、局行使。在权责统一的根底上实现了城市管理领域的行政处分权的相对集中。 .标准的人员编制管理。我市六区（含科技园区）城市管理行政执法队伍暂时定事业编制995名。目前，共有行政执法人员764人（包括xx区）。主要由三类人员组成，一是三次面向社会按公务员标准招聘录用，占总数的70%；二是从原来的城建监察队伍中择优录用的执法骨干，占总数的16%；三是部队军转干部，占14%。所有执法人员，统一由市人事局和市行政执法局招录，并负责上岗前培训。严格实施“逢地必考制度，把好人员关，保证执法人员的综合素质，提升了队伍整体形象。 （二）各县（市、区）城市管理和行政执法体制的情况和主要问题 xx市、xx市、xx市、
6、xx县、xx县的城市管理和行政执法体制与中心XX县区不同，由建设局承担市政、公用等城市管理职能主要，近年来先后成立了城市管理局，主要承担城市管理方面的执法职能。 承担城市管理职能的各（县、市）建设局属于行政单位，具有行政管理和行政处分的主体资格。总体来看，各县（市）城市管理体制较为顺畅，主要问题是存在重建设轻管理现象，城市管理工作的投入不够。近年来，各县（市）XX县区城市化开展速度加大，城市建设任务十分繁重，各建设局把绝大局部精力投入到城市建设和开发上，在城市维护和管理上的精力缺乏，更无暇顾及行政执法方面的工作。 为了加强城市管理工作，各县（市）先后成立城市管理局。各县（市）城管局目前主要有三
7、种形式。一是与城管办合署办公，如xx市，1998年3月成立市城管办，实行“依法治市、统一管理、全权委托、综合执法的管理体制，2023年底，经市编委批准，市城管办同时挂城市管理局牌子。二是由城管办改组而成。如xx市、xx市、xx县，大多在90年代后期成立城管办，后改组为城管。三是由主要由城建监察大队转为城管局。如xx县，今年上半年开始筹备城管局组建工作，人员主要由原城建监察大队组成。各县（市）城市管理部门的成立为加快城市化进程，改善城市环境作出了很大奉献，但是由于城市管理行政执法体制尚未理顺，在实施过程中存在不少问题。 .行政执法主体不合法。各县（市）主要承担城市管理行政执法职能的部门，无论是城
8、管局，还是城管办，都是由地方政府批准建立的事业单位，从法律上讲，不具备行政管理职能和行政执法的主体资格。目前各县（市）城管局只能以各委托机关（主要是建设局，还包括公安交警、国土局等部门）的名义，行使城市管理方面的相关监察权和处分权。 但是委托执法不能完全解决行政执法主体问题。按照我国法律规定，只有在法律条文明确规定可以委托执法的情况下，才能由行政机关委托事业单位进行行政执法，如果法律条文没有规定可以委托执法的，就不能进行委托执法。但在实际工作中，往往是被委托部门与委托部门根据工作需要，协商后进行委托，违法执法的情况不在少数。即便是符合法律规定的委托执法，在实施中也是问题多多。如由建设局委托城管
9、对建设工程的执法和监察，出现“自己罚自己的情况，执法难度较大，执法中对建筑企业的既得利益造成影响，有些被委托单位把相关执法权索性收回。这也从另一方面显示实际工作中委托执法的随意性较大。 .职能范围不确定。城市管理方面的职能主要由各县（市、区）建设局承担，这一点比较明确。各县（市）城管局的职能范围各有不同，主要有两种情况，一是单纯执法型的；二是以执法为主，兼有局部管理职能。但各县（市）城管局在实际工作中，都未能全面履行“三定方案中的职能。如xx县城管局，按“三定方案中的主要职能包括：对市政设施、公用事业、园林绿化、房地产、建筑业、物业管理等进行监察，对中心XX县区沿街、沿路、旅游风景区的占道和挖
10、掘进行审批管理，并对广告、非机动车、煤汽等进行行业管理。但目前的管理范围仅仅限于市容市貌和环境卫生管理和执法工作。 .人员编制不正规。各县（市）城管局的普遍存在人员编制少，临聘人员多的现象。以xx市城管局为例，现有人员179人，其中正式在编64人，其中行政31人、事业33人，临聘115人。临聘人员高达60%。xx市甚至还将相当数量的企业转业军人划转到城管局。各县（市）城管局这种人员结构，加强队伍建设，提高队伍素质，根本无从谈起。 二、原因分析 各县（市）城市管理和行政执法体制，与中心XX县区相比，存在不少差异，特别是行政执法体制存在的大量问题，主要原因有以下几点： （一）各县（市）开始重视城市
11、管理工作，但城市管理体制改革尚处于起步阶段 随着各县（市）城市化进程的加快，大规模根底设施建设工程纷纷完工，现代化城市初见规模，客观上需要加强市政设施维护、市容环境卫生、城管执法等各项工作。另一方面随着XX县区面积不断扩大，城市建设进一步深入，撤除违章建筑等任务越来越艰巨，规划、建设等管理部门在这方面力有不逮，各级政府主观上需要建立一支队伍，来加强这方面工作。近年来，各级政府在加强城市管理和行政执法工作方面加大了投入，取得了明显的成效。 但是城市管理和行政执法体制不顺，成为目前各县（市）城市管理开展的瓶颈，改革进入攻坚阶段。城市管理体制改革，实际上包括了两个方面别离，一是城市管理与城市建设的别
12、离，二是管理与处分的别离。中心XX县区城市管理体制改革，实现了城市管理与建设管理的别离，和城市管理与行政处分的相对别离，符合了改革的方向，在实践中取得了较好的成果。各县（市）城市管理职能依然由建设局履行，城市管理与城市建设还未别离，城市管理力量仍然没有加强。各县（市）城管局实际主要承担执法任务，力图实现处分与管理的别离，但是由于各城管局都不是行政机关，没有合法的执法主体资格，城市管理行政处分权无法依法划转，带来工作职能、人员编制不能明确，甚至出现违法执法的情况，管理与处分也未实现真正的别离。城市管理体制改革的不彻底是造成体制不顺的根本原因，必须在改革中有所突破才能改变工作举步维艰的局面。 三、
13、进一步理顺城市管理和行政执法体制的根本原那么和具体措施 进一步理顺城市管理和行政执法体制，是城市化开展的客观需要，也是各地城市政府的强烈愿望。我们认为，在理顺体制的过程中必须遵循以下几个原那么： （一）依法行政的原那么。我国正在大力推进法制政府建设，政府部门的行政行为必须符合国家法律的规定。具体到城市管理和行政执法工作中，应该由具备合法的行政许可和行政处分的政府部门承担城市管理行政许可和行政处分的职能。各县（市）抓住国务院推进城市管理综合行政执法契机，积极向省人民政府申请成立城市管理综合执法机构，取得行政执法主体资格。 （二）以人为本的原那么。现阶段我国正处于经济开展时期，我市虽然处于经济较兴
14、旺地区，但是城市根底设施建设仍滞后于人民群众的需要，城市管理中的主要矛盾还是相对落后的根底设施和公共效劳与人民群众日益增长的需要之间的矛盾。因此，城市管理中出现的问题，仅仅依靠加强行政处分工作来堵是远远不够的，必须通过管理部门以人为本，从广阔群众的利益出发，加以疏导，各部门互相配合，形成合力，才能治标又治本。各县（市）在城市管理体制改革中，现阶段采取单一执法模式的机构设置，可能在具体工作上增加工作难度。 （三）精简高效的原那么。这是政府机构改革的目标，也是在理顺城管体制中必须遵循的原那么。在考虑机构设置时，在保证必须具备合法行政主体资格的根底上，可以根据各地实际，将可以合并的机构合并，尽量减少
15、部门间的职能交叉，减少协调本钱。在人员上编制上应该符合国务院的有关规定，政府部门要取消临聘人员，执法人员必须按照一定的要求，通过考试才能录用，提高执法队伍的门槛，保证执法的权威。 根据以上原那么，结合我市各县（市、区）的实际情况，我们认为有两种模式比较适合。 一是参照中心XX县区的体制模式，成立城市管理局（城市管理行政执法局），实践已经证明，这种模式既实现管理与建设、管理与处分的相对别离，又能减少行政本钱，是切实可行的比较成熟的模式。目前实施这种模式的体制主要存在两个难题。一是各县（市）行政机关编制有限，新设一个行政机关，必须撤销一个机关。二是城市管理的职能在建设局，要将这局部职能划转过来，还
16、需要做很多工作。建议各县（市）分步骤实现这个目标。第一阶段，抓住国务院推进城市管理综合执法工作契机，向省政府申请开展城市管理综合执法试点工作，取得合法的行政主体资格，依法划转城市管理处分权职能。第二阶段，将城市管理职能与建设职能别离，建立城市管理局，与城市管理综合执法局合署办公。 二是参考科技园区模式，成立城市管理行政执法局，与建设管理局合署办公，既解决了编制问题，具备了合法的主体资格，又能在相对别离的情况下开展各项工作。大榭、东钱湖等各园区在条件成熟的时候可以参考这种模式，推进城市管理行政执法工作。各县（市）XX县区范围较小，市政公用等根底设施不多的XX县区，现阶段也可以考虑参考这种模式。 第9页
