1、新时期农村基层民主政治建设的进程及其政治学分析 一、基层民主政治建设的涵义 1.基层的涵义。 人们关于“基层的理解，莫衷一是。但是，归纳起来无非是广义与狭义的两种表述，根据我国宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，从行政区划角度来说，基层应是指包括农村乡（民族乡）、镇和城市街道。这是狭义的基层观。以上述表述为限，向上扩大到县（含县级市）和城市区一级、不设区的市一级，向下延伸到行政村，这种上浮下低的基层范畴，那么是广义的基层观。本文所指的基层是特指乡（民族乡）、镇和城市街道及其属下的行政村范围。 2基层民主政治建设的涵义。 江泽民同志在党的十五大报告中指出。“开展社会主义民主
2、政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“健全民主制度。无疑，这些正是新时期我国民主，政治建设的最主要内容。当然，也是基层民主政治建设的重要内容。 3.基层政权民主建设的涵义。 从宏观上说，我国的民主政治运行机制中，从中央到地方、再到基层的每一层面都有四类政治主体，即政党、国家（包括各级人民代表大会与各级人民政府）、社会团体、经济文化组织。而在国家政权运行机制中，每一层面都有政党、国家两类政治主体。就一般意义而言的政权，特指国家，包括各级的立法机关和
3、政府机关。基层一级也一样。农村基层政权是特指乡（民族乡）、镇的人民代表大会与同级人民政府两者有机构成的统一体。这是农村基层民主政治的最主要组成局部。此外，实行村民自治建设也是农村基层民主政治建设的一个局部。至于“民主建设主要是指以维护和实现村民自治权利为核心的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主制度建设为根本内容。其中又以“民主选举为民主政治建设的前提和根底。 二、新时期农村基层民主政治建设的进程 新时期是指十一届三中全会以后的改革、开放的历史时期。党的十一届三中全会以后，以否认政社合一的人民公社高度集权化和实行家庭联产承包经营责任制为逻辑起点的农村改革，使农村社会发生了历史性的
4、变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的大开展。表现为两个方面：法律规定的健全与完善，实践活动的深化与开展。 1.法律规定的健全与完善。 广阔农村通过经济体制改革，村民不仅成为了生产经营的主体和相对独立的财产主体，而且，广阔村民的民主意识也不断增强，越来越要求有知事、议事和决事的权利，要求直接参与村里大事的决策和财务的管理。1982年宪法根据我国农村的这种变伦清况，规定了乡、镇政府为农村基层政权，取消了人民公社体制；规定了村民委员会是农村基层群众自治组织，村委会成员由村民选举产生，负责办理本地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。这为广阔村民行使自己的民主权
5、利和进行新的实践与探索提供了宪法依据。1985年XX省黎树县的“海选模式，从参与候选人的最初提名到正式选举，完全由村民无计名投票产生，每个选民都有提名权和被提名权，充分表达了广阔村民的意志和愿望。 在全国各地村民自治试验摸索所积累的经验根底上，1987年11月14日，全国人大常委会第23次会议通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试行）。这部法律的制定和实行，使1982年宪法关于村民自治的规定更加具体化，使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度获得了实质性的进展。1998年2023月14日，党的十五届三中全会通过的中国共产党中央关于农业和农村工作假设干重大问题的决定，全面总结了我国农村改革2
6、0年的根本经验， 对加强农村基层民主政治建设提出了新要求，进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是要全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主监督。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订通过了中华人民共和国村民委员会组织法。这部法律与我们党一贯坚持的开展社会主义民主政治的精神相一致，也是党对加强农村基层民主政治建设各项方针、政策的法律化和具体化，充分反映了广阔村民在社会主义市场经济条件下更好地行使当家作主权利的愿望，将极大地推动着我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程。 以村民自治为内容的农村基层民主政治建设，也推动了
7、以加强和完善农村基层政权建设为内容的基层民主政治建设。农村基层政权的开展主要表现为农村乡镇人民政府和乡镇人民代表大会的开展，而这又主要表达在乡镇人民代表大会的选举，即乡镇人民代表大会主席、副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举上。本文主要是就选举过程中，候选人的产生与选举范围的开展历程进行阐述。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，是我国第二部地方组织法，它就人民公社、镇人民代表大会的选举中，候选人的产生和选举范围作了如下规定：人民公社、镇人民代表大会只选举人民公社主任、副主任、管理委员会委员，决定镇长、副镇长人选
8、；镇长、副镇长、人民公社管理委员会组成人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名；候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据多数人意见，确定正式候选人名单；取消了对人民公社管理委员会和镇人民政府组成人员数额的规定。 我国第二部地方组织法的制定还是处在改革开放之初和思想上的拨乱反正时期，所以带有明显的过渡性质。1982年12月2023日对第二部地方组织法进行了第一次修改，有关乡镇人民代表大会候选人的产生和选举范围修改为：涉及人民公社的，一律改称为乡、民族乡；将乡、民族乡、镇人民代表大会选举的范围限定为选举乡长、副乡长、镇长、副镇长，木再选举政府其他组成人
9、员；选举可以采用候选人数多于应选人数的方法，也可以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。 1982年对地方组织法所作的修改，是以新宪法为依据，在候选人的产生和选举范围等方面，形成了新时期我国农村基层政权建设的雏形。随着经济体制改革的深入开展和政治体制改革被提到议事日程，1986年12月2日，对我国第二部地方组织法进行第二次修改成为必要。其修改的主要内容有：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会；乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合提名；乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；
10、如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举；副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举；如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交代表酝酿、讨论，根据多数代表的意见确定正式候选人名单；补选乡长、副乡长、镇长、副镇长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等；主席团或者15以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。 我国1986年地方组织法的修改，使候选人的产生、选举范围更加明确、具体，可操作性更强，从而把我国农村基层政权建设大大向前推进了一步。但随着我国社会主义市场经济体制确实立和深入开展，地方组织法又表现出了与经济开展要求的不相适应性
11、。于是，1995年2月28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定，对地方组织法进行了第 三次修正。 第三次修正后的地方组织法，除了重申乡、民族乡、镇人民代表大会选举乡长、副乡长、镇长、副镇长外，增加了选举本级人民代表大会主席、副主席的内容；对候选人的提名作出更为严密的规定；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿并联合提出候选人。主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得
12、超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。在确定正式候选人的方式上，新修正的地方组织法恢复了预选的内容，并就乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席、人民政府正职、副职四种职务候选人确实定，作出了更为详细的规定。 2.实践探索与开展。 新修正的地方组织法的实行，推动了我国现行乡镇国家机关领导人员的选举的改革探索。这种选举改革包括了选举前的人事考察程序，以民主评议与民主测评、民主推荐、组织考察与党委决定、酝酿协商为人事考察的主要步骤；设立大会主席团程序，通过选举方法程序；组织提名与代表提名候选人程序；确定与介绍候选人程序；投票选举程序；等。由于各个地方政治、经济、文化开展程度的不同，
13、使得一些地方在乡镇人大主席、副主席。乡长、副乡长、镇长、副镇长选举中，并不是完全固守这种已有的选举模式，而是结合本地的实际情况进行了改革与探索，采取了一些新的做法。诸如四川XX市进行的乡镇人大代表提名选举乡镇长的改革探索，其中心内容就是将乡镇长、副乡镇长候选人由主席团、代表提名两种方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、辩论和代 表秘密划票、公开计票等程序。XX省临椅县在村民自治组织村民委员会选举的根底上，探索出了两票选任制，即在乡镇人民代表大会选举人大主席和乡镇长、乡镇党员代表大会选举党委书记之前的人事考察中，将民主评议和民主测评的范围扩大到全体选民的一种新型选举制度。其实际
14、内容就是村民投信任票推荐候选人，人大代表和党员投选举票选举人大主席、乡镇长和党委书记及党委成员。XX省XX市XX县区改革探索出了“公选制，这是公开推荐选拔乡镇长、乡镇党委书记的制度设计。其具体做法就是改变组织提拔干部为干部自荐，在干部候选人提名方式中引入竞争机制和自我选择机制；增加了考试程序，以“考的方法来筛选预备候选人人选；建立了通过对考试选拔之后的候选人人选进行民意测评投票的预选程序，以确定候选人选；确定公选过程的透明度，一改正去选拔干部前的人事考察的秘密状态或半秘密状态。XX市XX县区探索出了“两票制推选乡镇领导的做法，试行群众推荐镇长预备人选。他们实行“两票制冷的第一票是推荐票，或叫民
15、意票，即民意测评中的赞成票。通过这一票，由村民推荐产生镇长的初步人选，并作为确定正式候选人的依据；第二票是人大选举票，即区、镇党委对已推荐的候选人进行资格审查后，提交镇人大主席团，由镇人大作为正式候选人进行投票选举。1998年11月，XX省XX市XX县区在“公选制的根底上，进行了选民直接选举乡镇长的改革探索。直选制的实行，使选民由直接提名乡镇长候选人开展到选民直接选举乡镇长。 我国各地在以农村基层政权建设为内容的社会主义民主政治建设改革探索过程中所出现的上述做法，不管它们叫什么名称，也不管它们采取何种外在形式，但它们在实际内容上都包含了如何产生候选人以及如何对候选人进行投票选举两个局部。因此，
16、我们用宽泛意义上的“两票制来概括上述的各种形式。本文正是在这种宽泛的意义上使用“两票制的概念，不是某个具体地方所实行的具体制度。这种“两票制形式的出现和推行，是新时期中国农村基层民主政治建设的新尝试。“两票制真正表达和贯穿了民主选举的根本原那么。“两票制对候选人确实定表达了由下而上的民主集中原那么。“两票制有效地表达了民主选举的量度，具有广泛性。“两票制表达了直接民主选举。 三、新时期农村基层民主政治建设进程的政治学思考 “两票制围绕着我国乡镇国家机关领导人员候选人的产生及其选举所作的改革和探索，从整体上有利于全面加强乡镇一级党委和政权组织建设，是基层民主政治建设的又一重大突破。由选民直接投票推荐乡镇国家机关领导人员的候选人，使我党
