1、关于政府网站高普及率背后的隐忧的案例分析摘要本文通过对半月谈2009年关于政府网站高普及率和民众对电子政务效率不满这一案例的深入分析，通过应用行政效率理论、形式主义理论和电子政务的政治学理论，对案例中出现的高政府网站普及率与民众的低满意度等问题进行了分析。本文认为当前政府电子政务建设中存在以下问题：第一，政府官员对电子政务建设的看法和观念落后；第二，政府网站流于形式，不能真正服务于人民；第三，政府网站办事效率低下；第四，政府与公众之间的互动是单向的和无效的。而问题的解决可通过以下途径：第一，改革政府组织结构体系；第二，改变政府人员对电子政务的落后观念；第三，构建科学的人力资源管理体系。一、案例
2、来源（一）案例来源 半月谈2009年第3期。（二）案例内容概要半月谈2009年的第三期刊登了陈英凤的文章体积工业和信息化部公布的关于政府网站普及率的数据，数据显示2008年中央部委网站的普及率搞到96.1%，省市政府网站的普及率为100%，地市级政府网站的普及率为99.1%。然而，如此之高的政府普及率之下原本应当预示着政府电子政务的发展和政务公开、行政效率的提升，但是，文章却引用了人民日报与人民网联合举办的网络调查数据，针对“地方政府开通社情民意通道，你们那儿通了吗”进行了调查，数据显示96.8%的网友认为政府社情民意通常不顺畅，网站形同虚设，导致一方面网站建设理应带来政府社情民意通道的越来越
3、公开和实际上民众对政府网站没有起到应有作用的矛盾，使得人们怀疑政府网站流于形式。作者提出建立政府网站的目的是为了让政府网站发挥其服务群众的作用，拉近政府官员与民众的距离，以实现政府行政效率的提升和服务型政府形象的建设，而非只是一个形式，未来的重点是如何有效发挥政府网站的作用。（三）案例中发现的问题案例作者提出了政府网站高普及率的现象与人们仍然对政府社情民意不满的事实之间的矛盾。从侧面反映了当前我国政府电子政务建设过程中出现的问题，以及我国行政组织体系中出现的行政效率地低下、很多工作流于形式等问题。总结该案例发现的问题，具体有以下几个方面：第一，政府官员对电子政务建设的看法和观念落后。根据我国政
4、府行政人员的整体年龄结构以及学历水平来看，很多政府，尤其是地方政府以及各级政府的最高领导者，往往是年龄偏大的，对信息化、电子化技术不熟悉。甚至还有很多政府官员认为电子化和信息化是虚拟的，不信任甚至请示信息化工作，因而，政府电子政务建设仅仅按照中央或者上级政府的要求建立网站，而不知道如何发挥网站的作用，在组织结构上由于重视不够，往往没有专职部门或人员进行网站的维护和信息的更新。而这一切都是因为政府某些工作人员对电子政务建设的看法较为狭隘，观念落后。第二，政府网站流于形式，不能真正服务于人民。如案例中作者的观点，建立网站不是目的，目的是为了让政府网站发挥作用，具体来说，这种作用就是服务于人民。然而
5、，根据案例中的调查数据，96.8%的网友认为政府网站没有发挥其社情民意渠道的作用，运转效率低。这与较高的政府网站普及率之间形成了反差，说明政府网站流于形式，未能发挥其服务作用。第三，政府网站办事效率低下。文章指出，政府对于来信、来电、来访不能做到及时回复，及时处理和及时回馈。根据国家科技部信息中心的邵德奇（2011）中提出的，很多政府门花网站的在线办事栏目根本就没有后台的受理系统，因而，公众提交的办事申请得不到及时处理邵德奇.政府网站建设的几点思考J.科技成果管理与研究.20111(3):58-60.。政府网站功能的缺陷反映出政府办事能力的不足。很多政府网站尤其是一些市县的网站，往往提供的服务
6、种类本就有限，更谈不上对民众的申请予以受理。第四，政府与公众之间的互动是单向的和无效的。网站之所以沦为形式而无内容的另一个表现就是政府与公众之间的互动是单向的。很多政府网站提供的互动方式较为有限，主要有搜索、网站调查、领导信箱，而让网民参与政府建设、公众论坛等栏目很多处于空白，很多政府网站留下的部门电话等信息不实，平时打电话打不通。因此，政府网站的公众与政府之间的沟通是单向的。（四）对本案例分析的行政管理学理论依据从案例中的问题可以发现，目前政府网站高普及率下的民众满意率低问题从学术的角度讲，主要是三个方面问题的体现，一个是电子政务建设问题，一个是行政效率低下的问题，一个是政治的形式主义问题。
7、因此，本文选择用电子政务建设理论、科学管理理论下的行政效率理论和政治的形式主义理论为理论工具进行问题的分析，并提出对策建议。1. 行政效率理论 根据管理学理论的发展，韦伯的“官僚制”组织理论将行政效率的着眼点放在行政组织内部各部门、成员的协力与合作上，要想提高组织的效率，需要明确各机构成员之间的权责关系。新公共管理运动由于把市场化运作模式引入公共行政部门，通过实施明确的绩效目标控制，重视结果，采用私营部门成功的管理手段和经验，因而在一定程度上提高了行政效率和服务的质量（张国平，2007）张国平.对韦伯官僚制行政效率悖论的一种解读兼评新公共管理运动J.理论探索.2007(5):131-134.。
8、2. 电子政务的政治解释 电子政务的政治角度解释是国家政治行为，国家是政务活动中处于主动地位的政治实体，是电子政务这一政治行为的政治主体。国家实施电子政务有明确的手段、方法和方式，就是运用和整合现代信息技术和电子技术，传达国家意志，及时快捷地与有关公众沟通，推动政治实践活动健康有序地发展（侯康超，2007）侯康超.论电子政务的政治行为特征J.山东大学学报.2007(1):145-150.。电子政务有效增强了政治主体的主观能动性，拓展了政治主体的活动空间和幅度，提高了国家政治控制力，加强了政治主体目标的层次性，提高了政治运作水平和政治生活的质量，有助于及时完成政治目标，促进政治发展。3. 政治上
9、的形式主义 形式主义（formalism），指在艺术、文学、与哲学上，对形式而非内容的注重。对于中国政府而言，形式主义是指政府官员或政府相关部门通过做一些表面工作以实现升职或获得较高的绩效评价王霄.地方政府绩效考核的形式主义研究J.管理学家.2011（8）:161-166.。中国政府的形式主义同样是重视形式而非实质的。形式主义不注重调查、不注重社会现实，会导致对社会现实的不了解，以致政府决策的失误，社会满意度的降低。二、案例中存在问题的分析（一）案例中存在问题的分析1. 政府行政组织体系根据行政效率相关理论，对政府组织的行政效率分析，行政效率具有以下内容：第一，政府的存在时社会管理的客观需要，
10、政府职能是对社会进行管理；第二，政府职能需要通过一定的组织机构来承担；第三，行政机构是由人来运作的，其中政府官员是行政机构的主体，行政主体需要借助一定的手段和方式来达到管理的目的。因此，政府的行政效率由政府职能、政府机构、行政人员、行政手段这四个变量所决定，一个高效率的政府，应当是职能定位合适、组织机构设置科学、人员配备合理、行政手段和权力赋予合理的（刘祖云，2007）刘祖云.提高政府效率：理论、困境与出路J.南京工业大学学报.2007（3）：31.。从行政效率理论来看，政府的行政效率与政府组织、政府职能、政府的人力资源配置、权力配置等有着直接的关系。政府网站普及背后存在的办事效率低下以及当前
11、政府与公众通过政府网站的互动是单向的这两个问题就是行政效率低下的直接表现。而这种办事效率的低下，是由于我国政府在组织形式上实施指挥链条较长、组织形式偏向机械化、集权化，因而，在人力资源的配置、权力在政府工作人员之间的配置上是集权而非分权的。反映在政府网站的建设方面，由于电子政务属于新生事物，还未被足够重视，因而分配在电子政务建设上的权力、人力资源较少，加上中国政府组织结构偏向机械化、指挥链较长，使得网站的信息更新、与民众的交流效率更加低下。由于办事效率的低下，必然导致民众的诉求过多而处理较少，政府分配给电子政务的人力和权力越少，这种民众诉求与政府处理民众诉求之间的矛盾就越激烈，并最终导致公众与
12、政府之间单向交流的无效交流。2. 政府对电子政务的认识落后 材料反映出的政府官员对电子政务建设的观念和认识较为落后问题，从电子政务的政治学解释上来讲，是由于政府还为认识到电子政务作为传递国家意志、有效地与民众沟通并推动政治环境的健康发展方面的作用。根据电子政务的理论，电子政务是现代政府传递公开信息的重要渠道，它可以有效地较少政府与民众之间的信息不对称，从而促进执政者与民众之间的相互理解，化解矛盾并保持社会的健康发展。目前，我国政府还没有充分认识到电子政务的重要性，未能通过政府网站实现信息的传递和与民众给的交流，导致地方政府无法对中央政府建设政府网站的要求进行深入理解，这也就是为何政府网站的高普
13、及率与民众低满意度之间矛盾的根本原因之一。3. 政府绩效评价体系落后导致形式主义泛滥 根据人们反映的政府网站功能流于形式，可以从形式主义的相关理论观点进行解释。形式主义是由于缺乏对社会现实的了解而导致政府决策流于形式而不注重实质，以实现政府官员或相关部门升迁和高绩效评价而造成的。当前我国的政府员工绩效考核制度是上官员是依靠上级任命的，而官员的绩效考核标准较为模糊，并以GDP为根本，因此，电子政务还未成为政府工作人员组织绩效考核的重要部分，因而，地方政府没有激励去建设和利用政府网站。（二）解决问题的对策1. 改革政府组织结构体系 根据行政效率理论对当前政府网站高普及率下的低效用问题的解释，改革政
14、府现有的组织结构体系是提升政府电子政务效率的最佳途径。主要可通过政府职能的市场化取向和政府组织结构的扁平化来实现。首先，可通过政府职能的市场化实现电子政务资源的合理配置。根据当前政府电子政务效率低下的原因之一是由于权力和人力等资源配置较少，因此，通过市场化取向，政府网站的价值逐渐体现出来的时候，将会聚集较多的资源到政府网站建设和政务处理上。其次，通过组织的扁平化，可以有效地改善当前中国政府机械化组织结构的弊端，避免指挥链条过长带来的效率损失以及集权带来的决策失误风险。 2. 改变政府人员对电子政务的落后观念 针对当前政府未认识到电子政务对政府执政的有利作用的问题，可通过以下方面进行解决。第一，
15、从硬件上，通过普及电子政务管理手段和硬件设施来实现政府政务的电子化。主要可通过增加对电子设备的投入，增设网站的论坛建设、留言板建设、电子邮箱建设，增设专门的服务热线等来保障民众的诉求能够通过畅通的渠道得以反映到政府。第二，从人力资源上，通过宣扬电子政务相关知识，构建信息化政府、服务型政府的文化，来实现政府行政人员对政府网站重视度的提升。3. 构建科学的人力资源管理体系当今，我国公共人力资源利用效率低下已成为困扰政府竞争力与政府效率的症结之一。这种低效率表现在电子政务建设方面，主要表现为工作人员对政府网站建设的工作积极性不高，责任心不强，对公众的诉求不予响应；从政府组织来看，表现为组织创新意识不
16、强，信息更新不及时，反馈机制弱化，行政人员不能很好地贯彻落实上级的决策和计划等。根据上文的分析，要想破除当前的形式主义，进行科学的人力资源建设是必然的选择。首先，应当通过设计合理的绩效考核制度，来破除形式主义。通过将电子政务建设作为政府绩效考核的一部分，赋予合适的权重，制定合理的评判标准，并给与适当的激励，来提高各级政府的重视程度。其次，应当加强对电子政务人才的聘用和培养，来积极利用电子政务增加与民众之间的沟通和交流，实现民众对政府满意度的提升。三、分析的结论及其推论（一）分析的结论 上文通过应用行政效率理论、形式主义理论和电子政务的政治学理论，对案例中出现的高政府网站普及率与民众的低满意度等问题进行了分析。本文认为当前政府电子政务建设中存在以下问题：第一，政府官员对电子政务建设的看法和观念落后；第二，政府网站流于
