1、摘 要煤矿安全监管失灵是国内国际普遍关注的问题。本文运用政策网络理论分析煤矿安全监管政策各主体之间形成的各政策网络、各次级网络主体间关系，并从政策网络主体内部关系不协调、主体有限性、不平衡性的角度分析和解释了当前存在的各种问题。本文的结论是平衡煤矿安全监管政策网络主体之间的关系，更多地充权于民，使代表公众利益的社会性组织和代表行业利益的行业协会更多地参与到政策过程中来，是是有效解决煤矿安全监管失灵现象的方法。基于监管主体的角度来分析，在对煤矿进行监管的共管模式中，在很多方面均存在监管的漏洞和问题，例如：中央和地方的关系、煤矿监管行业的参与、煤矿和矿工之间的协调及社会力量的发挥等。当前，就煤矿监
2、管失灵问题的讨论，主要集中于某一个环节，而作者认为，对煤矿安全监管不是静态的，而是动态的过程，从确认政策问题、形成议题、选择政策方案，到执行具体政策，都有不同利益群体的参与。可以说，煤矿安全监管失效不是静态的，而是利益攸关方相互博弈的动态过程。只有突破政策主体的局限性，在政策的制定和实施过程中充分表达利益主体的意见，特别是创造让社会主体更多的参与政策制定的机会，才能实现根本上的问题的有效解决。逐步建立充权于民的政策民主制度是有效解决煤矿安全监管低效以及其他问题的主要举措。第一章 绪论1.1 研究的背景与意义1.1.1研究背景切实发挥煤矿安全监管的效能，事关劳动者的生命健康与安全，也是保障国民经
3、济健康、持续和稳定发展的基本要素，这与人民群众的生命财产安全和身心健康息息相关，这也体现着最广大人民的根本利益，也有利于我国全面建设小康社会奋斗目标的实现。国家对于煤矿的安全生产问题。历来特别重视，采取了一系列的措施进行监管和保障。例如，为了更好的实现对煤矿的安全监管，特意组件了国家煤矿安全生产综合监督管理部门，将煤矿的安全生产作为规范市场秩序的主要任务，并颁布实施了国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定(国务院302号令)、中华人民共和国煤矿安全生产法及中华人民共和国职业病防治法，而且还建立和健全了煤矿安全生产监管机构，出台了工伤保险条例等法律法规。在重点行业和重点领域，深入开展了安全生产
4、专项治理，并加强了安全生产宣传培训的频率和力度，对煤矿安全生产事故的责任追究进行了明确规定，对于政府和企业的责任，也就行了明确划分，有效控制了重大和特大安全生产事故的发展，而且，安全事故总死亡人数上升的幅度在逐渐下降。在我国，受到煤矿安全监管理论研究滞后和生产基础薄弱的限制，以及煤矿安全管理体制不够完善等因素的影响，煤矿安全法治化程度尚不高等原因，致使我国煤矿安全综合监管面临的困难重重，甚至影响了我国煤矿安全监管的整体效能。2001年以来，全国发生的一次死亡3人以上的重特大事故，70发生在非公有制煤矿小企业。2003年，全国非公有制煤矿企业共发生事故8713起，死亡9708人，事故起数和死亡人
5、数分别占全国工矿企业的65和66。2004年，煤矿企业发生事故3853起，死亡6009人。尤其是最近几年重大的煤矿经常发生重大的安全事故，给国家及人民的生命才喊安全造成了巨大的损失。我国煤矿事故死亡人数是世界上主要采煤国煤矿死亡总人数的4倍以上，百万吨煤死亡率是美国的近200倍(2002年)、印度的12倍。当前，我国的煤矿所存在的实际安全问题与小康社会的目标之间差距较大，全国范围内的煤矿安全监管形势十分严峻，不仅安全事故的总发生数和死亡人数没有下降，而且还呈现出上升的态势。当前，在我国范围内，安全事故频繁法神的主要原因是人为因素，而人为因素是不能脱离于管理的，这不仅与企业有关，还受到各级政府和
6、相关职能部门的影响。所以，这些问题与安全管理的关系是密切的。为了建立健全安全监管的体制，提升煤矿安全综合监管的效能，有必要全面、深刻分析我国煤矿安全综合监管失灵面临的问题及其产生的原因。这既是我国实现煤矿安全长效综合监管的前提和基础，也是煤矿安全监管部门面临的重要任务之一。如何搞好煤矿安全监督管理工作，摸索与市场经济发展规律相一致的安全管理体制和机制，对于当前我国政府和企业来说，是一个重大课题。1.1.2研究意义我国的特殊国情决定着我国煤矿安全监管工作中，深入性的分析过于缺乏，而且，在整个世界范围内，我国的煤矿安全监管工作起步较晚，政府及企业的安全监管水平都有待提高。因此，加强煤矿安全监管建设
7、、对我国煤矿安全生产主要影响因素进行深入的研究、探究更适合我国社会主义国情的煤矿安全监管模式更是迫在眉睫的事情。对于完善我国的煤矿安全监管制度、改善当前混乱的安全现状，提升煤矿安全监管水平的理论和实际指导意义重大。就理论方面而言，本文以政策网络分析为理论工具来建构政策主体参与监督管理过程的分析框架，有利于从新的角度完善我国现行的煤矿安全监管理论。笔者试图在现有研究成果的基础上，以政策网络包含的具体要素为中心展开对我国煤矿安全监管的系统研究来分析现行监管体制中的问题所在，能在实践中为政府提供理论指导，又有利于煤矿安全监管理论研究视野的拓展。本文以博弈的角度分析了中央政府、地方政府、矿企及矿工利益
8、主体以及他们之间所存在的利益关系。从而，给我国的煤矿安全监管建设提供了一种理论视角，这是一种制度与理论的双重创新。在实践方面，通过引入公共管理学、行政管理学及安全科学等，来进行煤矿安全监管工作完善的具体工作。这有利于为新一轮的煤矿安全监管工作提供新思路。虽然政府制定了众多促进煤矿安全监管的政策、措施，并取得了一定的效果，但在政策执行与规制运行过程中仍然存在诸多问题。该课题深刻讨论各利益主体的行为特征，通过对现有煤矿安监政策的分析、评定，制定一个全新的政策网络评估体系，对纠正煤矿安全监管危机中政策制定、执行中存在的问题提供了一定的支持。该研究通过设计一个科学、合理的政策评估体系，进而依据问题构建
9、我国煤矿安全监管的政府政策制定、执行机制，进而得出的政策建议具有现实的借鉴意义。1.2 国内外研究述评1.2.1国外研究述评国外最早的安全监管管理论始于美国，在二十世纪的三十年代，安全监管管理论随着美国向“监管型政府”的成功转型得到了比较迅速的发展，在国外政府的行政监管文献中，主要集中于法律、经济及公共管理等领域。整体而言，近年来，美国、日本与澳大利亚等国的煤矿开采以及运输业已经基本上消灭了重大死亡事故，这表明国外的煤矿安全监管是相当完善的。Karlene HRoberts，Robert Bea & Dean LBartle在提出，可以通过高可靠性组织的建立来抑制常规事故的发生。详细介绍了在澳
10、大利亚施行的安全改进计划，该计划主要是为了鼓励公众去参与煤矿的安全监管，从而实现对生产场所的安全控制。Owen在，中提出，由于煤炭资源的不可再生性，是存在其固定的周期的，但是政府必须监管因为煤矿开采所造成的污染及作业安全等的外部性，从事实现了外部成本的内部化。在：中，在同一个分析框架中构建了安全立法中的利益攸关方团体，基于不同的角度分析了由于其不同的利益诉求，而在煤矿安全立法中的不同的行为取向。由于在这些行为取向之间是存在斗争的，从而对美国煤矿安全立法的进程构成了影响，最终造成了美国煤矿安全生产的悲剧。不过，就政府在煤矿安全生产监管的疲软性问题中所采取的具体举措，他没有给出明确规定。王显政主编
11、的煤矿安全生产与经济社会发展报告详细分析了世界不同类型国家在各个对经济社会发展阶段的煤矿安全生产状况及其变化趋势，应用多元统计分析方法，分析研究了影响煤矿安全生产的主要经济社会因素，此外，报告还系统地介绍了世界主要国家的煤矿安全生产立法、监督体制及其政府的煤矿安全监管经验。王庆一在其著作煤矿安全：国际经验与对策建议(2003)中，系统介绍了在世界主要产煤国中，例如英、美、澳、德等国家，为了控制煤矿安全而实行的各种监管措施及体制；潘红缨在其著作国内外煤矿安全生产的比较与借鉴(2003)中，从安全投入、监察体制、安全意识及安全培训中对中美两国的煤矿安全管理情况进行了对比分析。王寒秋及彭成在其著作我
12、国与美国煤矿安全差距及综合比较(2005)一文中，基于对中美两国煤矿安全的比较，剖析了我国频发矿难问题的根本原因，并对我国就煤矿安全监管体制的完善举措提出了合理化的建议。当前，就煤矿安全监管的研究，国外政府的研究重点是基于事故统计数据对事故原因、事故与经济之间的关联及事故的类别等进行分析和研究。但是，对于政府在煤矿安全监管中的原因、由于政府自身组织机构与行为在煤矿安全监管中的不利影响等，没有进行系统的分析甚至没有加以重视。主要表现是，尽管实证性比较强，但是理论分析不足，重视分析管制的客体，但轻视了监管者自身的研究，没有形成系统和完善的理论分析体系及框架。综上所述，国外在研究煤矿的安全监管时，主
13、要基于安全事故的分析和统计，以及经济和煤矿安全事故之间的关系。由于国外行政监管已经不再是煤矿安全领域的主要研究方向，而专门针对煤矿安全行政监管体制自身改革与完善的研究却比较少，因而相关文献较少。这些文献研究对完善中国煤矿安全监管具有一定的指导意义，但是也有其不足之处，就是过多的集中于对经验的介绍。1.2.2国内相关研究综述总体来说，就煤矿安全监管理论的研究而言，国内还处于起步的阶段，而且其关注的重点是经济邻域，对于工作场所的监管，如煤矿以及中小企业煤矿安全生产行政监管的研究不足。通过大量的分析研究发现，我国就煤矿安全监管的著作不多，而期刊和论文相对多些，他们基于不同的学科角度进行分析，但是很少
14、基于行政管理学科的角度进行煤矿安全监管体制的系统研究。程五一及罗云等在其著作现代安全管理一书中就多个课题进行了论述，主要集中于与我国煤矿安全生产监督管理相关的体制、发展思路及机构设置等方面，对涉及煤矿安全生产监督管理的几点原则进行了叙述。张进在其著作如何理顺煤矿安全生产综合监管与行业监管关系中分析了综合监管实践中的一系列实际问题，得出的结论是，煤矿安全生产监督管理体制不完善，综合监管方面，没有系统的机制保障和基础支撑，并以这些问题为出发点，提出了如何理顺行业监管和综合监管的具体举措。施惠财在其著作中也进行了相关的研究，在这里不再具体叙述。高鹤及李豪峰所构建的三方博弈的理论模型中，由中央政府、地
15、方政府和生产企业三者构成，通过对模型进行分析发现，通过垂直模式的煤矿安全监管体系，由于三方利益的不一致，因为多方利益主体的博弈，在实际的运行中，煤矿安全监管措施不能得到很好的落实，从而造成了安全隐患。通过这一现象还可以看出，在我国，就煤矿安全监管体制而言，存在权责倒挂的问题。按照邹小勤及周庆行的观点，应注意如下方式建立有效的监管方式：第一，基于制度化的模式加大查处的力度；第二，对监管者的渎职行为实行严厉的惩罚制度，并建立激励相容机制。钟开斌创建了一个基于地方政府治理选择的模型，在这个模型中，对于企业所在地的政府关于来说，系统分析了其基于成本一收益原则以及以中央与地方之间的委托-代理关系为基础的
16、行为的选择模式。最后的结论表明，基于目前的煤矿安全监管体制，对于我国的煤矿安全生产行政监管体制，需要加大改革和完善的力度，对地方的虚假治理要严厉打击。陈志华指出我国应该根据国情建立独立、公正、高效的煤矿安全生产监管体系，具体是指建立独立的煤矿安全监管机构。县级以上地方人民政府应依照中华人民共和国煤矿安全生产法的规定，建立完善的煤矿安全生产监管机构组织，在监管体制的框架内，优化和完善机构设置问题。李晓恒在对地方煤矿安全监管机制的探索中提出要大力促进地方煤矿安全监管机构的建立和健全，还指出，由地方政府指派安全监察员，并进驻地方煤矿，这是地方煤矿安全监管机制的一个创新，是对我国现行的煤矿安全监察体制的补充和延伸。李晓恒.对地方煤矿安全监管机制的探讨J.安防科技，2004(6).王钦我国煤矿安全生产监管体制现存的突出问题(2006)指出在我国的煤矿安全监管机制中存在着许多突出问题，如责任分散不明确，监管
