1、邯郸学院关于“空心村问题研究报告 “空心村问题产生的原因暨对策 XX市国土资源局长安分局吴颖茹 “空心村形成的原因主要有以下几个方面： 一、规划管理滞后。市级政府侧重于抓城市建设，乡镇侧重于抓集镇建设，村庄建设实际上只有靠村民委员会来管。而绝大局部行政村，既无钱，又无技术人员，无力管理。就像有的农民说村庄建设是“市里不愿管，镇里无力管，村里无人管。从调查情况看，个别村规划年期早，社会认同率低，操作性差，已远远不能适应当前农村开展的要求，更有甚者无规划，建房由村组任意选定，从而造成村庄布局混乱。 二、追求“城市化。改革开放后，农村劳动力的外出务工，开阔了他们的视野。方便的交通，清洁的自来水，良好
2、的娱乐设施等，渐渐成了农村建房时考虑的重要事项。于是，老村周围环境好，交通便利的地方便成了他们兴建新居的首选地。 三、缺乏公用设施。由于老村不少道路没有硬化，没有地下排水设施，生活十分不便，所以村民只好搬到村外住。 四、法律宣传和执法监察不到位，干群法律意识淡薄。各级政府，国土部门每年都进行土地法律法规宣传，但由于时间上比较集中，范围上比较集中，内容上比较单一，忽略了持久宣传，忽略了广阔农村群众，无视了土地法律法规具体实施细那么、方法，这就造成局部群众认为超占宅基地不是违法行为，有的认为无非是罚款了事，更有甚者认为违法占地比正常申报手续省钱省时合算。有些村组干部本身就是超占大户，便想方设法为非
3、法占地者掩护，袒护超占宅基地行为，有的明知私下收款划拨宅基地属违法行为，但是在经济利益的驱使下仍旧造成既定事实。另外，在日常执法中，基层国土所在动态巡查中，对发现的宅基违法行为已造成既定事实的，要依法撤除很难执行，村民就相互效仿，这就形成多占，超占。 五、宅基地批而不划、划而不建问题导致空闲宅基地的形成。一些村组由于未预留出宅基地、土地不好调整等原因，致使宅基地无法划定。有些村组干部以权谋私，虽然调整出预留宅基地，并且闲置多年，但就是不给好处不办事，使预留地闲置着，新宅基地得不到及时的划定。土地管理法律、法规规定，宅基地的审批要经村民会议讨论、乡（镇）政府审核，县级人民政府批准，但由于缺乏有效
4、的运行措施，加之有的农民法律意识淡薄，在具体实施过程中，这种权力往往被村级干部所利用。所谓的“村民会议不但没有如实召开，反而成了村组干部以权谋私、越权划拨宅基地的“晃子。一些村、组干部利用手中的特权，在宅基地的审批过程中，擅自收取“建设费、“根底设施费等各种费用，局部村民经济紧张无力支付所谓的管理费，只能眼睁睁地看着别人建房。划而不建的主要有以下三种原因：一是提早占用。在农村有父辈为了“娶妻建房的观念，由于审查不严、谎报等种种原因，一些村民在子女十多岁甚至几岁时，便已申请将宅基地划好，以备后用，这是空宅基形成的最主要原因。二是无力建造。调查中发现，个别家庭住房紧张，新宅基已划好，但由于经济困难
5、建不起房，还居住在旧宅基，新宅基荒芜。三是城乡两栖。由于人们受“落叶归根传统思想的影响，在外工作，但宅基地保存着，待退休后再使用。 六、宅基地无偿使用及因继承关系形成一户多宅、超占。近年来，国家一再强调减轻农民负担，不允许收取宅基超占费，导致随意扩大和占新不撂旧的问题不断出现。另外，农村中因为多种原因，一些父母和儿女分户居住，父母去逝后，其居住的宅基由其儿女们继承，这对于已拥有一院宅基的儿女们，就成了一户多宅的占有者。 七、根深蒂固的宅基地私有、风水、朝向等传统思想，使乱建乱占，一户多宅等现象较为突出。一些农民觉得“土地是我的，怎么建我说了算。一些农民受封建迷信影响，觉得自己的旧住宅风水好，建
6、新不腾旧，从而导致一户多宅。 八、相关法规不完善影响管理效能。对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对处分多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据。 “空心村的出现不仅浪费了有限的土地资源，也对农村的居住环境造成不良影响。“空心村现象破坏了农村的景观布局，还使道路网络、给排水系统等根底设施难以按规划实施。此外，“空心村还对农村的平安构成隐患，“空心村中遗留下来的旧房子大多为土木结构，成为火灾的主要源头。“空心村的房屋大都年久失修，在发生暴雨等自然灾害时，极易发生倒塌事故。如何用科学开展观统帅新农村建设，是一项重
7、大课题，“空心村问题是构建和谐社会、建设新农村必须正视的“新矛盾，要解决“空心村问题，必须坚持依法行政，高效行政，科学行政。 一、编制切合实际的村庄规划。村庄规划必须适应建设社会主义新农村的需要，有利于农民物质文化生活水平的提高，必须以保护耕地为前提，防止大量占用耕地，禁止滥用耕地，杜绝新一轮圈地现象再度发生。村庄规划要坚持集约、合理用地的原那么，充分利用村内各种闲置地，规划时允许破坏小组的界限，相对集中建设，并根据村庄人口规模、经济兴旺水平和现状的人均用地等因素确定相应的村庄近期、中期用地规模，村庄规划区之外的农用地实行严格的用途管制。 二、健全农民分散建房用地全程动态管理制度。农民分散建房
8、用地合理利用是一个渐进的过程，它会随着时间推移而不断变化，这就需要我们以全程动态管理制度来管理。一是农民零星建房，无论是原宅基翻新，还是新选址建房，都要符合土地利用总体规划和村庄建设规划。二是严格执行“三公布、三到场、一监督的管理制度。三是要定期对宅基地使用情况进行巡回检查和监督，加强宅基地的动态管理，做到发现问题及时解决。 三、完善措施。根据土地管理法律、法规，对农民违法建设宅基地行为的处分仅有“撤除一种强制措施，然而在现实生活中，该种处分的实施又面临着如下几个问题：一是农民建房不易；二是撤除违建和超占的局部也不易。有的农民经多年积攒才建起一处房子，如一概予以撤除，不符合和谐社会的要求；三是
9、多数农民在无知状态下违法。少数村干部违法违规收取农民建房费用后，默许农民违建超占，农民因法律意识淡薄，错误的认为出了钱就合法，一旦采取强制撤除措施，必然出现无知的对抗，甚至以命相拒，这对于构建和谐社会无疑增添了不和谐的声音。但是，如不加以制止和管理，势必愈演愈烈，同样不利于社会主义新农村的建设。经调查，违占、超占户普遍抱有“只要能保住房屋，愿意接受经济手段调节的想法，如能顺应农民的意愿，自然也就缓和了矛盾双方的对抗。所以在贯彻执行土地管理法和不增加农民负担的前提下，必须有法可依，如再出台新法中应增加经济调节的条款，弥补对超占土地违法行为处分的空白，对宅基地实行“多占必罚，多宅必退原那么，对拒不
10、执行政策的超占户，必须采用法律和经济手段进行调节，实行有偿占用，才能遏制农村宅基地不断扩大的趋势。 四、严格执法。对“违法占地建房、“乱收费、“违法批地、“非法买卖宅基地的行为依法从严处理，做到查事与查人相结合，不断标准用地行为。同时应缩短查处周期，畅通信息渠道，鼓励农民参与监督，发挥农民在保护土地中的作用。 五、强化农村根底设施建设，缩短城乡差距。现在的农村绝大局部是在旧村根底上开展来的，受当时社会经济、文化等局限，已不适应现代社会路通财通的要求。路、水等设施落后及环境质量差，严重制约了人们利用村中心地基建房。由此可见，只要对村庄实行统一规划，搞好根底设施建设，提高村中心土地的资产价值，村中
11、心就不会空。 六、加强宣传教育。各级部门要采取多种形式，通过电视、报纸、新闻媒体等，大力宣传土地管理法及农村宅基地管理意见，使法规深入人心，家喻户晓，增强干群节约土地、依法管地的法律意识，在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好气氛。 七、针对当前农村闲置“空心村现象，深入开展宅基地综合整治，挖掘开发利用潜力，在“空心村最大的区域，实行农民宅基地新增指标“冻结政策，限制村庄规模外延伸展，催促开发利用空闲地，积极推进土地集约利用。 八、制定严格的建新腾旧措施。村民新建房屋，必须承诺撤除旧房，通过签订合同，确权登记发使用证等措施，使原有旧宅基交回村委会，进行复垦整理或另行安排建房户。 第7页 共7页
