1、地方政府发债的方案分析 内容提要。本文在考察西方国家地方债的特点后，对地方政府债的经济学根底和制度根底进行了探讨，认为地方政府发债的经济学机制是公共品与信息对称，地方政府具有提供公共品的职能以及公共品供应边界确实定原那么，并具有信息对称的优势；同时，还认为地方政府发债的制度保障是独立的财政权、分税制和地方政府的约束。在此根底上对我国地方政府发债的可行性进行了思考，认为我国目前赋予地方政府“发债权的制度条件暂不成熟，应该是进一步完善和深化“分税制的改革以及中央财政的转移支付制度。 关键词：地方债公共品分税制 目前，许多学者呼吁赋予地方政府发债权，认为这会拉动地方政府的投资需求，有利于中国经济尽快
2、走出通货紧缩的低迷状态。在中国转轨经济背景下，实施地方债会带来什么样的结果呢。 一、西方国家“地方债的发行特点 在西方兴旺国家，地方债又称为市政债券，是各级地方政府为提供地方性公共品而筹措建设资金的一种融资方式。如1990年，美国未偿付的州和地方政府债务为8486亿美元，1995年已经超过了1万亿美元。 （一）地方债的种类。 从担保品来看，西方国家地方债主要分为。一般责任债券。它是由州、县、特区、城市、镇及学院区所发行的、以其无限征税能力和征税权力为保证的债务凭证，其特点是以地方的税收来源作为还款的保障。由于西方国家实行分税制，地方各级政府的征税范围不同，因此，不同级别的地方债的担保能力也不同
3、。收入债券。地方政府发行的、以某一特定的收入来源作为还款来源的债务凭证，主要是为某一工程融资并以工程的收入还款，不受政府税收权力的保证和支持，所以收入债券依赖的根底是工程的盈利能力。有些市政债券的担保具有一般责任债券和收入债券的共同特征，如投保债券、银行担保市政债券、再融资债券等。 （二）西方国家地方债的主要特点。 1.地方债发行的目的。地方债的发行主要是因为。调节地方政府费用支出和税收收入之间的不同步而导致的收入支出暂时性和季节性失衡。这类债券期限短，不会超过一年，到年底就会实现收支平衡。为“地方性公共品融资；主要用于医院、住宅、教育以及污染控制等公益性事业。这类债券期限比较长。 2.地方债
4、的主要投资者。投资于地方债的主要是一些金融机构，如商业银行、保险公司等金融机构（见表1和表2），一方面是为了避税，如美国的法律规定，地方债利息收入免缴联邦所得税，同时很多地方债还免缴州和地方所得税；另一方面是合理运用其资金，当贷款需求缺乏时，它们就购置地方债，当贷款需求旺盛时，金融机构就出售持有的地方债。 3.地方债在整个政府债务中所占的比重较低。尽管地方政府具有发债的权力，地方政府也对某些税种具有征税的权力和归还债务的能力，但地方政府对发行债务还是比较谨慎，在整个政府的债务中所占的比重较低。（见表3）。 4.对地方债的管理相当严格。在美国，一是通过法律、法规标准地方政府举债行为。发行人必须根
5、据其税收和收入能力约束其发债行为，如有些州规定：州信用不能用于私人利益；债券要首先用于改进公益事业的长期工程；大宗证券发行需要投票表决。二是通过市场机制来约束地方债。如通过市政债券的信用评级和法律程序以保证其合法性及其归还能力，地方政府的信用级别对地方债的发行、筹资本钱、债券的流通性，都产生重大影响，投资者也高度关注地方债的发行以及发行人的财务状况，如发行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府对地方债实行严格的审批制度，地方债发行时，要先向自治省申报，提出所要开展的建设工程，资金来源和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债方案进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债
6、额度。日本理论界认为，实行审批制度可以到达三个目的：防止地方债的膨胀，确保地方财政的平安运行；防止资金过度向富裕地区流动，确保资金的合理分配；统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。 二、地方政府发行债券的经济学机制：公共品与信息对称 1.地方政府具有提供地方性公共品的职能。地方债主要用于公共品和公益事业的开展与建设。一个国家的政权结构如果是以中央政府为核心的多级政府组成，即“中央地方政权结构，公共品的提供者也因此存在两个层次：中央政府与地方政府。相应地，就存在中央政府和地方政府如何确定公共品的供应边界问题。如果不能在中央政府与地方政府之间清楚地确定公共品的供应边界，就会导致中央政府与地方政府
7、的竞争关系，其结果是有些公共品供应缺乏，有些公共品出现重复建设、供过于求，造成社会资源的浪费和配置效率低下。 从理论上说，公共品的供应边界分为两个层次：第一个层次是“公共品与“私人品的边界，在社会总产品中，确定“公共品与“私人品的边界就是确定政府与企业职能的分工界限，也是社会产品是否具有“竞争性和“排他性属性的边界。“公共品供应边界的第二个层次是如何在中央政府和地方政府之间界定公共品的供应边界，从资源配置效率的角度上看，其确定原那么是“公共品的受益范围，“公共品由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供，遵循“谁受益，谁投资的原那么。因为居民对“公共品的享用，要受到地理和行政区域的限制。根据
8、受益范围原那么，“公共品可以分为“全国性公共品和“地方性公共品。“全国性公共品具有以下特点：由中央政府提供；受益范围在整个国家的行政区域内；受益范围在整个国家的行政区域内分布比较均匀。“地方性公共产品的特征主要有：由各级地方政府提供，满足某一特定区域范围内的居民的公共消费需求；受益范围根本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内分布相当均匀；受益者主要是本地区内的居民。 此外，“地方性公共品还存在“纯与“准之分，判断地方性公共品“纯与“准，关键是看这种“地方性公共品的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。如气象预报，每位居民通过电视、电台和报纸等新闻媒体从当地气象预报中所获得的利益并不
9、会因为其他地区居民的大量迁入而相应地减少或受损，因此，气象预报是一种较为典型的“纯公共产品。而地方性公安系统那么不同，如许多外地居民迁入本地，会带来诸多治安问题，造成警力分散，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。排水系统和公立学校也是如此。 关于“公共品的受益范围，还要注意的是“纯公共品未必就是全国性的，“准公共品也未必一定是地方性的。如路灯，它具有“非排他性和“非竞争性，是典型的“纯公共品，但是，路灯的受益范围却很小，甚至局限在一个街区。由此可见，即使对于“纯公共品来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。 2.地方政府在提供“地方性公共品上具有信息对称的优势。与
10、中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品相比，地方政府对“地方性公共品的需求了解和信息掌握上具有比较优势，这样，不会造成“地方性公共品要么供应缺乏，要么供过于求，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，这也使地方政府债券的还款来源得到了保障。如果提供“公共品的责任完全由中央政府独立承担，那么会导致各地区居民对“公共品的不同偏好被无视。中央政府往往按照统一的标准向每个地区的居民等量地提供“公共品，但是，有些地区的居民会偏好数量较多的某些“公共品并乐意为之支付更高的税收，而另外一些地区的居民那么偏好较少的某些“公共品，中央政府的统一标准就可能使这两类地区的居民都无法得到自己最满意的
11、“公共品数量，从而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，可以由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供“地方性公共品，就能提高经济效率。 “地方性公共品分为“纯地方性公共品和“准地方性公共品，相对应的是地方政府发行的债券也分为“一般责任债券和“收入债券。“纯地方性公共品工程不以收回工程本身的投资为目标，事实上也很难收回。所以地方政府以经常性财政收入作担保发行“一般责任债券为“纯地方性公共品融资。“准地方性公共品工程建成后，可以取得一定的收益，在一定时期内，可以通过工程本身的收益进行还本付息，地方政府可以发行“收入债券为“准地方性公共品工程融资。 三、地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制
12、与地方政府的约束 一般责任债券的发行是以政府的征税权为担保的，未来偿债资金来源于地方政府的税收收入；收入债券虽然以债券融资工程的未来收入归还债券的本息，但一旦工程失败或者是因经济周期的变化导致工程收入的下降而缺乏以归还收入债券的本息，这时候，还得地方政府用税收的收入来归还地方政府发行的收入债券本息。因此，地方政府发行债券的根底性制度安排是赋予地方政府独立的财政权和实行分税制。在西方国家，一般通过有关法律明确规定中央地方政府的关系以及事权的划分，地方政府具有比较高的自治权和决策权，地方政府能够独立地编制本级政府的财政收支表，由同级的议会批准执行。为了使地方政府的收入有固定的保证，在社会资源的汲取
13、上实行分税制，对属于地方政府的税种，地方政府具有主导权，不但具有该税种的征收权，还具有确定该税种的税基和税率的权力。分税制，使地方政府具有独立的财权，收入来源就有了法定保障，同时也为地方政府发行债券提供了制度上的保障。 分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的根本形式。按照分税制财政体制的根本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、本级效劳性收费和中央的转移性支付组成，当以上收入不能满足地方财政的需要时，允许地方政府发行债券，为根底设施建设等“公共品筹集资金。可见，举债权是分税制下赋予各级地方政府应有的财权之一。因此，地方政府发行债券的权利是以地方政府的独立财权和分税制为根底的，从这个意义上
14、说，地方政府发行债券的权利是一种附加权，是附加于财权和税权的发债权。 在西方，地方政府在行使事权上不是无限的，还受到地方议会的制约，地方议会的存在和对地方政府的监督与制约，强化了对地方政府的约束，制约了地方政府对发债权的滥用，防止地方政府出现债务危机并提高地方政府对债务资金的使用效率，使地方债务资金能够真正地用于“地方性公共品的供应上，防止债务资金被挪用。 四、目前我国实施地方债的制度条件暂不成熟 1.中央政府地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界有待明确。改革开放以后，我国中央政府与地方政府之间关系的改革是遵循“放权的思路。随着分配制度的改革，中央政府的财力和控制的资源占gdp的比重越来越低
15、，中央政府承担的公共事务却随着改革开放日趋繁重，为减轻中央财政压力，中央政府开始把一些职能交给地方政府，把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个过程中，外表上看各级政府的职能和支出责任似乎很明确，但在实践中到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这种现实导致了政府间行政职能的交叉，中央政府地方政府的事权和支出分工模糊，并进一步导致支出决策在有些时候更多地是从政治上出发，而不是考虑如何提高政府提供“公共品的效率。 中央政府地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行标准，就会使地方债的使用方向模糊，赋予地方政府“发债权就会导致地方政府滥用“发债权，同时又没有原那么和标准去约束政府行为，从而会助长地方政府的债务膨胀。 2.“分税制的改革不彻底。改革开放以来，中国税制的重大变化是在1994年推行“分税制。“分税制的出台并非是建立在中央政府与地方政府职能改革的根底上，而是建立在当时中央财政收入占gdp的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央政府为了获取更多的财政收入而实施的。在这样一种背景下出台的“分税制自然也不会十分彻底。1994年的改革中，几乎没有增加中央以下各级政府财政自主权的措施，新的预算法确实在财政支出构成上，给了地方政府一些自由
