1、行政法学研究行政违法状况及其相关分析 行政违法行为可以从两种意义上理解一种是具体意义上的行政违法行为即客观现实中存在的多种多样的、具体的、单个的违反行政法律标准的行为以下简称单个行政违法行为另一种是抽象概括的、普遍意义上的行政违法行为是指一个国家或不同地区、不同部门在不同时间内发生的各种行政违法行为的全部总和。行政违法行为的总和是一种普遍的违法行为数量、质量、结构、状态等的统计现象是与单个行政违法行为不同的一种抽象概念。它反映着一国或地区或部门的行政法制违法状况。因此我们有必要对这一抽象概念进行全面分析这种分析不仅要分析行政违法行为本身探讨其概念、特征、构成要件与判断等根本问题而且还要分析行政
2、违法的整表达象及其产生的原因和条件等。可以说对行政违法行为及其原因的总量分析比研究单个行政违法行为具有更雄厚的根底、更多的现实意义和理论意义。行政违法总和及其原因的分析有利于我们从整体战略上把握行政违法透过外表现象挖掘行政违法的社会、历史、心理根源等从而找到预防和矫治行政违法的良方并相应地采取有效措施尽可能减少行政违法的发生。 一、我国行政违法总体状况 行政违法行为的状况水平是指行政违法行为的数量绝对数量或相对指数以及变化状态它可以用统计方式来确定或者根据其变化开展的情况来判断。行政违法的数量可以通过有关国家机关所记录的违法行为情况反映但它绝不只是有关国家机关所作的统计数它实际上包括由于各种原
3、因没有统计、没有记录和没有被揭露出来的大量潜藏于背后的行政违法行为。可以说对行政违法行为数量不可能做到精确的统计不过这种统计在某种程度上能起到说明行政违法状况的作用。这里应注意的是没有行政违法数量的精确统计并不影响我们对行政违法状况的总体估计和评价。从理论上和法治的要求而言没有记录或被揭露出来的行政违法行为及其原因同已经统计或被确认的那些行政违法行为及其原因没有任何区别。 在我国目前并没有专门统计行政违法行为数量的作法。行政违法行为的记录数量主要是指在行政复议和行政诉讼中由行政复议机关和人民法院撤销或变更的案件数被撤销或变更的行政行为即可视为行政违法行为以及行政监察机关对公务员职务违法处理的案
4、件另外还有权力机关撤销行政机关不适当的决定或命令的情况。据统计从年月至年上半年全国各级人民法院共受理各类一审行政案件件审结件其中判决维持行政机关原具体行政行为的件占判决撤销和变更行政机关原具体行政行为的占件占左右自年国务院公布行政复议条例至年年来行政机关共受理各类复议案件万件其中维持原具体行政行为的占撤销或者变更原具体行政行为的占公民、法人和其他组织对行政复议决定不服又提起行政诉讼的占经人民法院审理改变行政复议决定的占。从这些不完全统计的数字来看行政违法行为仅指可复议或可诉的具体行政行为而言大概占争议案件结案总数的强。可见我国行政违法的总量所占比例是极大的。但是行政违法数量的总和是不能仅凭有关
5、机关撤销或变更的行政违法案件数量来确定的。被撤销或变更的行政行为根本上可确定是违法的但复议机关和人民法院在执法的主、客观环境影响下面对许多应受理的行政违法案件不敢或不愿受理如仅以北京个行政机关年处分愈千万起为例到人民法院诉讼的不过即便是应受理或已受理的案件也有许多“该受立不成、“该败撤销不了的情形很多应予撤销或变更的违法具体行政行为却予以维持另外还有大量的行政违法行为公民没有意识到其违法性或基于息事宁人、屈从的心理而不愿、不敢提起复议或诉讼使行政违法没有被揭露于众。在我国除可复议和可诉的具体行政行为外还有大量不可诉行政行为是否违法却无据可查。包括行政机关的大量的内部行政违法行为、违宪或违反上位
6、阶法律标准的行政标准性文件等这些违法行为都是客观存在的且绝不是个别现象。因此从我国行政违法总量来看我国行政法制状况令人担忧。实行全面的行政法治化从根本上减少或消除行政违法现象还有很长的路要走。 从行政违法的种类和分布状况来看我国各级行政机关上到中央行政机关下到地方各级行政机关都在不同程度上存在这种或那种行政违法现象每一个行政管理领域、每一个部门都或多或少地有行政违法行为。我国行政违法现象具有多样性和复杂性特点如按违法所发生的领域可作假设干种不同的归类公安行政违法、工商行政违法、税务行政违法、海关行政违法、环境行政违法、资源行政违法、教育行政违法、文化行政违法、体育行政违法、统计行政违法、规划行
7、政违法、城建行政违法、土地行政违法、邮政电信行政违法、金融行政违法、运输行政违法等如按其表现形式来分那么有行政越权、行政侵权、滥用职权、不履行法定职责、违反法定程序、行政不当等诸多行政违法现象。另外还可有假设干分类如抽象行政行为违法与具体行政行为违法、行政机关的行政违法与行政人员的行政违法、内部行政违法与外部行政违法、作为违法与不作为违法等。每个行政机关、每一行政领域和每个地区的行政违法状况不可能是完全一样的有的地区、机关或领域的行政违法现象较少而有的那么较多这要视各地区、各系统的依法行政水平而定。一般来说行政机关及其行政人员的法律素质较高的、且重视和强调依法行政的地方或领域行政违法现象相对较
8、少反之那么行政违法现象较严重。 无论是单个行政违法行为还是行政违法行为的总和都不是静止、僵化的现象它在空间和时间上都会有所变化。就行政违法的总体状况而言行政违法行为数量的多少行政违法行为的发生频率以及分布状态等在不同时期都会有数量和质量指标的变化或上升或下降、或某类违法行为一时期较多而其他时期那么较少发生、或发生频率高或发生频率低它呈现为一种无秩序性和自发性。同时行政违法的总和又具有相对稳定性有一定规律可循我们不可能指望在很短的时间如一个季度、一年内行政违法行为的状况及结构会发生急剧的变化。作为普遍的行政违法现象是不会如此快地在短期内快速变化的虽然某些微量指标有剧烈变动与其说是这种现象的状况发
9、生了实际变化不如说是统计不准确。例如行政案件受案率近几年正呈下降趋势但并不能说我国行政法治状况已发生了根本的转变我国行政违法现象已得以改观。如年全国法院一审受案件年即高达件上升幅度为但自年起那么受案数量大幅度下降年和年受案量分别比上一年仅增和。有的地方甚至出现负增长如XX省人民法院系统年受案件而年和年分别下降为件和件比上一年分别下降了和。这种行政案件受案数量的变化并不说明行政违法的数量也相应地减少实那么行政违法数量远远超过案件受理数。因此严格说来依此指标是难以衡量行政违法指标变化的。更确切地说诉讼率可以作为公民法律意识和权利意识的兴旺程度的衡量指标之一。 二、行政违法原因分析 违法行为是由客观
10、、主观原因和条件相互作用后产生的且这种相互作用不是瞬间的和暂时的而是一个复杂的因果链条各种客观因素和主观因素紧密地交织在一起互相制约从而决定着违法行为的形成。行政违法的原因此处撇开了条件与一定条件相结合和作用也就产生了行政违法结果。当然某一具体的违法行为其产生的原因及条件、它们的相互结合和作用方式也是各有不同的本文对某一具体的行政违法行为产生的具体原因及条件、相互作用等不予涉及而只讨论行政违法行为的一般性原因。行政违法产生的原因我们以为主要有 一立法上的原因 我国行政法律体系存在假设干冲突和欠缺以致行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为都存在诸多违法之情形。我国立法体制上立法主体多元但相互间
11、的立法权限范围不清以致法出多门立法呈现无序、混乱之态。其中突出地表现在行政立法上大量的行政法规、行政规章及标准性文件与法律相冲突且行政法规、规章和行政标准性文件相互间有更多抵触之情形。这种现象又导致行政机关具体实施的行政执法行为和行政司法行为违法。从法律效力层次而言法律高于行政法规行政法规和地方性法规又高于规章但作为下级行政机关既要依据上位阶的法律标准如法律、行政法规同时它又必须遵从和执行上级行政机关和所属机关及行政首长的命令和决定如规章、上级标准性文件等加之法律权威性未受特别强调的影响以致在执法的实际过程中出现“黑头法律不如红头文件红头不如白头一定范围内传阅的文件白头不如口头之不良状况。从法
12、治要求而言如此“依法实施的行政行为自然是违法的。不仅如此我国行政法律标准本身存在假设干冲突和欠缺如规章相互抵触、内容滞后而与实际不相符、内容不明确以致行政机关在理解和执行上都存在困难而无所适从也就增大了行政执法工作的难度而易于产生行政违法行为。 二行政习性 建国以来行政机关的行政活动一向采取一种简单的命令服从方式这在客观上促成了行政首长和行政人员习惯于以政策、行政命令或接受行政命令进行行政管理而无视了行政行为的依法性从而在人治行政、随意行政的惯性和习惯行为模式的作用下行政机关极易自发地实施习惯性的行政违法行为。长期以来形成的习惯不是一时三刻就能彻底改变的它总需一定的教育和培养阶段及适应过程但我
13、们并不能以此为由而否认习惯性行政违法行为的违法性。任何一种违法行为都是有意识的行为行政习性只是实施某种行政行为时的习惯但并非无意识的行为它永远是有意识的行为者应当意识到其习惯性行政违法行为的违法性质及其产生的后果。行政习性导致的习惯性行政违法行为在主观上是一种有意识的行为这种意识不仅有行政人员的个人意识也含有行政机关的组织整体意识。习惯性行政违法行为不是行为者不知其行政行为的违法性和法律的要求而是其主观上不注意和不考虑行为的社会影响而导致的。因此产生行政违法的行政习性原因实那么也属行为者的主观原因之一。 三行政法律意识变异的主观心理原因 法律意识人们一般理解为包括法律心理、法律知识与法律思想。
14、主体的无法律意识或法律意识变异是行政违法行为的主要根源和根本原因之一。行政行为的作出有赖于行政行为主体对法律的认知和态度等主观心理因素这些主观心理因素都可能会引起行政违法行为的发生。如果在认知上出现偏差那么相应地也会使行政行为违法或不正确态度反映着行为主体的行为倾向态度一经形成那么对行政行为具有潜在的动力性如果行政行为的主体基于不正当的考虑或对严格执法持消极、躲避甚至反对的态度就会阻碍合法行政行为的实施给依法行政带来一种心理障碍。行政机关和行政人员对法律知识的掌握程度直接影响其对法律的理解和适用没有对法律的正确理解和对法律精神的准确把握行政行为的主体就不可能做到正确适用法律也就必然要导致行政违
15、法行为的发生。行为主体的行政法律思想将制约着行政法治程度。行政行为主体的法律思想是一种对行政法律标准系统的认识如果在法律思想上有偏差必然引发行政违法行为。我们以为在这方面突出的原因是缺乏一种内在控制的自律思想和外在控制的他律思想。法律本身就是一种控制手段但此观念并未深入人心特别是对行政机关和行政人员来说往往并无此认识以致在行政行为主体身上存在不服从道德标准和法律标准约束的倾向存在不注重依法律条文和法律价值实施和评价行政行为的做法。 四功利的诱惑 任何主体总有各层次需要和利益行为正是由主体的需要和利益决定的。行为主体的需要和利益方面出现的偏差是违法行为的起因。正是人的贪欲和私利及小集团利益的驱动
16、引发了大量的行政违法行为。在新旧体制转轨时期追求效益的目标也从反面刺激了人们的物欲、权力欲、金钱欲行政权力的执掌者那么利用国家权力与金钱联姻非法行使行政权从而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治腐败和经济腐败。金钱案、关系案、人情案是目前执法中极为突出的现象其实这些现象不仅仅在人事行政中存在在行政机关中也较为广泛地存在着。政府是人民的政府人民的利益、国家的利益应高于一切。作为代表国家行使行政权的人民政府及其工作部门不应有自己的小集团利益行使行政权时不应把行政人员的个人私利渗入其中但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的狭隘圈子膨胀了一些行政机关的利益观念从而在利益驱使下有利的争着管无利的那么弃之不管或相互推诿为求私利滥用行政权力严重干扰了行政机关公正、合法地行使行政权这样人民政府就会发生异化行政行为那么更多地表现为违法行为。 五人情网和关系网及“长官意志的干扰
