1、跨区域应急管理合作机制建设调研报告 为提高跨区域协同应对突发事件的能力和水平，近期，国务院应急办组织对我国跨区域应急管理合作机制建设情况进行了调研。 一、跨区域应急管理合作机制开展迅速 跨区域应急管理合作机制是指毗邻地区之间、流域上下游之间针对共同面临的公共平安风险，为最大程度减少突发事件及其损害，打破区域分割、联合应对突发事件而设立的应急管理组织形式。近年来，各地区、各有关部门不断探索突发事件应对规律，创新工作模式，推动跨区域应急管理合作机制迅速开展。据统计，截至20xx年底，全国已建立各级各类跨区域应急管理合作机制近1200个。其中，省级跨省综合应急管理合作机制7个，省级跨省专业领域应急管
2、理合作机制272个，市县政府及其部门跨省应急管理合作机制273个，市县政府及其部门本省跨市县应急管理合作机制560多个。此外，黑龙江、云南、新疆等地与周边国家建立边境应急管理合作机制2023个，XX省与香港、澳门特区建立粤港澳地区应急管理合作机制2个。这些跨区域应急管理合作机制按照自愿参与、平等透明、优势互补、共建共赢的原那么，广泛深入开展合作，取得了较好成效。 （一）签订应急合作协议。各级各类合作机制普遍签署应急管理合作协议，提出合作的总体框架、根本要求和工作思路，明确合作原那么、合作内容、联动方式和各方责任。政府综合应急管理合作协议一般在政府合作框架下制定，纳入政府间合作内容，如XX省政府
3、与XX省政府签署XX省XX省20xx年至2023年合作框架协议，明确两地加强区域应急合作，构建条块结合、区位协同的应急合作工作格局。专业领域应急管理合作协议一般由上级部门或地方政府推动签订，如森林防火条例规定，森林防火工作涉及两个以上行政区域的，有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制，确定联防区域，建立联防制度；中国地震局印发全国地震应急区域协作联开工作方案，推动华北、东北、华东、中南、西南、西北地区地震部门签订区域应急联动协议。 （二）建立联席会议制度。大多数合作机制建立了联席会议制度，定期召开会议，研究决定合作事项并推动落实。泛珠三角内地9省（区）应急管理合作机制成立五年来，先后以加强基
4、层、救灾重建、应急平台、创立示范、区域联动为主题，由合作方轮流主办会议开展工作交流。粤港、粤澳地区通过联席会议制度，在应急平台互联互通、突发事件信息通报、核应急、港珠澳大桥应急联动、香港飞行效劳队合作等方面达成了共识。一些合作机制在联席会议根底上进一步加强组织机制建设，如北京、河北等相关省区市公安机关合作成立了区域警务合作指挥部，山西、XX省等地相关部门建立了重大传染病防控、食品平安事故协查、森林防火、气象效劳等多个联防工作委员会，提高了合作机制的联动效率。 （三）编制联动应急预案。各级各类应急管理合作机制普遍以编制联动应急预案为抓手，明确突发事件应对过程中信息通报、指挥协调、队伍和装备调用等
5、各个环节的具体要求和各有关方面的具体职责，将联动内容细化、联动方式标准化。泛珠三角内地9省（区）先后编制了矿山事故、道路交通、突发环境事件、森林火灾、旅游、气象灾害、地震、食品平安事故、粮食平安等9个专项应急预案；XX省公安、卫生、安监、林业、地震、气象等单位，均与毗邻省份行业对口部门制订了应急联动预案。多数合作机制组织开展了不同形式的联合应急演练，通过演练磨合机制、锻炼队伍、完善预案。XX省与俄罗斯边境城市跨境应急管理合作机制先后举办了联合水上搜救、森林与城市火灾扑救、环境应急监测等屡次综合演练，理顺了指挥关系，在20xx年8月抗击黑龙江百年一遇洪水灾害中发挥了重要作用。 （四）加强应急信息
6、通报。机制成员之间普遍建立了信息通报制度，将可能涉及毗邻地区的突发事件及预警信息及时通报相关地区，提醒做好应急准备，共同防范应对。局部省际间应急管理合作机制利用互联互通的政府应急平台，加强信息沟通和应急会商，成功防范和处置了多起突发事件。北京、天津两地公安机关在警务合作机制下，仅在党的十八大和2023年全国“两会期间，就交换数据信息1.5万余条，并依托情报信息联动平台布控重点人员2500人次，开展区域性打击整治行动14次，协同处置重大突发事件和灾害事故8起，破获案件：2056起，有效净化了首都治安环境。 （五）开展联合应急处置。近年来，我国重特大突发事件频繁发生，各地区发挥区域合作优势，及时启
7、动应急响应，密切配合、互相支援。20xx年4月20日四川芦山地震发生后，重庆、广西、陕西等地发挥西部13省（区、市、兵团）联席会议作用，积极主动与四川方面联系，了解震情及救灾需求，迅速就近调动队伍和装备赶赴灾区，有力地支援了灾区抢险救灾。20xx年4月16日，沪苏浙皖在上海签订了四省（市）人感染h7n9禽流感区域联防联控工作协议，根据协议，四省市及时通报疫情监测信息和防控工作进展，研判疫情传播风险和开展趋势，交流疫情防控和医疗救治经验，实现了跨省级区域卫生应急联动的成功合作。在抗洪抢险、海上搜救、跨流域污染处置、群体性事件应对等各个领域，一些地区和部门打破条块分割、消除地区壁垒，使合作各方在应
8、急联动过程中变单兵作战为集团作战，变分散应急为合力应急，形成了“一方有急、八方联动的良好局面。 （六）推动实现资源共享。在联动机制合作协议或应急预案中，普遍对合作各方共享应急资源作出明确规定，要求一旦发生突发事件，要根据事发地的需求，在应急救援人员、装备、物资等方面给予全力支援。西部13省（区、市、兵团）应急管理合作机制建立了应急管理专家数据库，为实现西部地区应急专家资源共享提供了保障。一些地区加强与国家战略物资储藏仓库和友邻省、市、县及其相关部门的跨区域资源保障联动，探索形成了适合本地区的应急物资生产、储藏、调配机制。在20xx年山西华晋焦煤王家岭矿透水事故救援中，王家岭地处偏僻，缺乏救援人
9、员和装备。抢险指挥部紧急从河南调集水泵和蛙人，从中科院沈阳机械化研究所调来机器人，数千人的救援队伍、上百名专家、数万吨救援设施在极短时间内有效聚集，为成功救援提供了保障。 在机制建设过程中，一些地方通过多种方式对此给予大力支持，为机制快速开展提供了有力支撑。河北、山东、江苏、广东、贵州等地以及局部地市在地方突发事件应对法规、规划和有关文件中对区域应急管理机制的建设提出了明确要求，为机制建设提供了依据；XX省在开展跨区域警务合作方面设立跨区域合作奖励基金，XX省将区域应急联动机制建设纳入了省效能建设领导小组办公室绩效管理考核指标体系，有效调动了相关方面的积极性；XX省政府办公厅与复旦大学联合开展
10、长三角应急联动机制课题研究，为苏浙两省在上海世博会期间合力打造平安可靠的“环沪护城河工程奠定了理论根底。在各方的大力支持下，跨区域应急管理合作机制呈现出较好的开展势头，在联合应对突发事件中日益发挥重要作用。 二、存在的主要问题和原因分析 跨区域应急管理合作机制在当前复杂的公共平安环境下应运而生，满足了应对跨区域突发事件和重特大突发事件大范围合作的需要，是应急管理的成功探索和重要创新，但机制建设中还存在一些突出问题：一是开展不平衡。许多风险较大确需跨区域联合应对的领域，如流域环保、森林防火、高速公路雨雪冰冻等，大多数毗邻地区之间还没有建立合作机制。20xx年12月31目，山西XX市一化工企业发生
11、苯胺泄漏事故，当地政府及环保部门未及时通报下游地区开展联合处置，造成河南、河北局部河流严重污染，导致自来水厂停水和居民抢购瓶装水事件，引发社会强烈反响。二是局部机制流于形式。一些已成立的应急管理合作机制仅停留于签订合作协议、召开联席会议层面，对编制应急预案、开展联合演练、共享应急资源等没有实质性推进，以致突发事件发生后难以发挥应有作用。三是重处置轻预防的问题比较突出。大多数区域应急管理合作机制大都以关注事发后的指挥联动、信息联动、队伍联动、物资联动为主，对事发前的风险隐患排查、预警响应等防范联动考虑缺乏。特别是在开展海上台风灾害预警预防和边界地区危险源排查整改、社会矛盾纠纷排查化解等方面，还没
12、有有效发挥区域联动机制的作用。四是技术保障有待加强。一些地区的应急平台系统还不能实现跨省互联互通。多数地区还没有建立本区域应急资源数据库系统，有些地区对自身可以调动的应急队伍、装备、物资储藏等底数不清，无法实现紧急情况下的资源共享。 我们从制度层面对制约跨区域应急管理合作机制开展的原因进行了分析，主要有以下几个方面。 （一）制度标准不明确。突发事件应对法明确涉及两个以上行政区域突发事件的应对工作可以由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，为开展跨区域联动提供了依据，但对联动主体在突发事件应对中的权责分配、运作规那么、处置程序、技术标准、保障经费等，还缺乏相应的制度标准。水污染防治、海上交通平
13、安、传染病防治等专业领域的法律法规对加强区域应急联动尚缺乏明确规定。 （二）组织指导力度不够。跨区域应急管理合作成员之间不存在行政隶属关系，如果没有上级政府或部门的组织协调，地方政府对横向区域之间的合作往往难以引起足够重视。目前，国家层面对如何推动跨区域应急管理合作缺乏系统考虑，大多数部门对本行业领域的跨区域合作缺乏必要的指导，一些政府间跨区域开展协调机制也没有把应急管理合作列为重要议题，纳入总体框架统筹规划、同步推进。 （三）预案执行不到位。近年来，在党中央、国务院的高度重视和直接推动下，各地各有关部门应急预案编制管理工作普遍加强，特别是国家突发事件应急预案管理方法的公布实施，对提升应急预案
14、编制质量起到了重要作用。但应急预案编制以后，对按应急预案开展工作的理念和预案的约束效力亟需提高。一些区域联动机制虽然编制了应急预案，在涉及队伍支援、装备支援、技术支援等利益问题时，并不按预案执行，“编和不编一个样，以致预案成了摆设，影响机制效率。 （四）资源补偿难以落实。突发事件应对法规定。“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。对如何补偿、由谁补偿、补偿标准等问题，国家层面一直没有建立相应的制度。近年来，在许多重特大突发事件抢险救援过程巾，上级行政部门采取跨区域调动队伍和物资等方式进行支援，但在救援结束后谈及补偿问题时根
15、本都不了了之。区域合作内的联动支援同样也存在这一问题，影响了合作方的积极性。 三、积极推动跨区域应急管理合作机制建设 推动跨区域应急管理合作，符合当前突发事件复杂性、关联性越来越强的公共平安形势下全面加强应急管理工作的内在需要，符合我国促进区域协调开展的总体战略。解决制约机制开展面临的问题，要坚持标本兼治，更加注重从制度层而研究解决问题的方法。为此，提出以下建议。 （一）加强顶层设计。立足于跨区域应对突发事件的实际需要，按照自愿参与、平等互助的原那么，加强政府引导，完善运行机制，深化合作内容，强化制度保障，努力形成覆盖全面、合作深入、联系密切、处置高效的跨区域应急管理联动格局。在布局上，按照我
16、国西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等区域战略部署和环渤海、泛珠三角、长三角等区域合作，结合流域、道路、地形、风险隐患分布等具体情况，引导区域之间加强应急管理合作；在丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路建设中，加强与周边国家的跨境应急管理合作，为实施新一轮扩大开放和营造有利周边环境提供保障。将跨区域应急管理合作纳入国家突发事件应急体系建设规划，同时加强毗邻地区应急体系建设规划的衔接。在合作内容上，除进一步强化信息通报、联合救援和资源共享外，更加重视灾害预警和联合预防，并向应急资源共建、人才培养、应急产业开展等方面拓展。 （二）完善法规预案。在修订突发事件应对相关法律法规时，增加区域联动有关要求。在编制和修订政府应急预案中，将毗邻地区应急联动纳入预案内容。合作机制要针对共同面对的公共平安风险制定应急预案编制方案，加快相关
