1、政府职能转变的研究报告 政府对于国家建设和社会所具有的价值和意义，是无庸置疑的。但对于国家与社会开展来说，政府不是目的，而是工具。这不仅基于现代民主的逻辑，而且也基于政府的本质。政府是人类创造的，其根本使命就是帮助人们管理，解决人类生活中所遇到的自己无法解决的问题。所以，尽管到目前为止，政府处处表现出对人与社会的管理，但其本质上是弥补人们自我管理的缺乏。正因为这样，马克思主义者才认为，当人类社会实现了充分自我管理，建立了自由人联合体的社会的时候，政府也就进入了历史博物馆。点明政府实质的目的，在于科学地定位政府，从而合理的改革政府。因为，明确了政府不是国家建设与社会开展的目的，而是工具，那么，也
2、就明确了政府的改革，既要从政府的自身逻辑出发，但更重要的是要从国家建设与社会开展的逻辑出发。处于同一时代的不同国家的政府，虽然可能受到同一种历史潮流推动，但是，由于各国所面临的实际状况不同，其变革与开展的目标、战略与策略也自然不同，因而，其最后的形态自然也会有所区别。由此来观察和思考中国的政府改革，我们就必须有一个明确的意识：即虽然在经济全球化的推动下，中国的社会主义市场经济已经融入了全球经济体系，但中国的政府改革，不能简单照搬成熟市场经济国家的政府模式，而应该充分考虑中国的实际，做到既遵循市场经济的逻辑，同时也遵循中国社会开展的现实要求。在这样的指导思想下，本研究认为，中国政府职能的转变，不
3、是简单的职能调整，而是基于职能调整所进行的全面的政府改革，或者说，政府再造。这种改革的预期目标是：建立责任、能力与绩效有机统一的政府。 一、职能转变：主题与意义 一个健全有效的政府，必然是其结构与职能有机统一的政府。在结构与职能的关系中，职能是决定性的，结构是为职能的实现效劳的。政府既然是国家建设与社会开展的工具，所以，其职能不是由政府自身决定的，而是由国家与社会开展的现实需要所决定的。 政府职能问题，不仅表达为政府干什么的问题，而且还应该表达为如何干好的问题。如果仅仅从前者考虑问题，我们能够确定政府职能的大框架，但是不能确定具体职能的配置。在这样情况下，可能解决了政府的责任边界问题，但是不能
4、解决政府的能力与绩效问题；而能力与绩效问题要是不能解决，政府的责任边界在理论上划分的再清楚也是白费的，因为，划定政府职能范围的根本初衷，就是要提高政府的实用性和有效性，如果划给政府的职责是政府所无力承担的或者说承担不好的，那么，其最终的效果必然有悖初衷，适得其反。所以，定位政府职能，不能单方面地考虑政府的职责，必须同时考虑政府的能力与绩效。换句话说，必须在责任、能力与绩效的有机统一的框架下，来定位政府的职能。当然，责任是逻辑起点。我们所说的责任政府，不是简单的具有道义性的政府，其根本应该是责任、能力与绩效有机统一的政府。政府的道义实践，要是不能落实到具体的政策与有效的行动上，最终都将可能成为政
5、府权威性与合法性的腐蚀剂。 所以，政府职能的问题，既取决于经济与社会开展的要求，同时也取决于政府自身的开展水平。政府干什么的问题，决定于经济与社会开展的要求；而政府能否干好以及如何干好的问题，那么在很大程度上决定于政府自身的开展水平。经济与社会是在不断变化与开展的，所以，政府干什么的问题是在不断变化的。这就决定了的政府职能时刻都面临着转变与调整的问题。但是，政府的职责与使命决定了政府职能的转变，应该是使命的转移与能力的开展的内在统一，没有能力的开展，政府职能转变必然是无源之水，无本之木。xx年世界开展报告在变革世界中的政府主题下，强调要使政府的作用与其能力相适应，即强调政府使命选择必须与其实际
6、能力的强弱相适应，以保证政府的运行与权威，从而实现政府对社会开展的实际作用。然而，这一个过程，也应该是政府能力得以有效提高的过程。强调使命要与政府的能力相适应，就是防止政府治理危机，从而使政府在履行使命的过程中，有可能逐步实现能力的提高。政府能力的提高，就能更好地、更多地承担其应有的使命。 和世界各国一样，中国也在努力改进与健全自己的政府。改革开放一开始就伴随着政府改革。最初基于效率的目的，从精简机构入手。但很快发现，职能不变，机构精简是无效的。于是，到了八十年中期，就明确地提出了以职能转变为核心的机构改革。所以，在中国的政府改革文化中，职能转变与机构精简、与提高效率之间存在着天然的内在联系，
7、于是乎职能转变的根本手段，就是精简机构，职能转变的现实追求，就是提高效率。不能说这其中没有逻辑关系，但是，如果把这种关系理解为职能转变的核心内容，那么，我们的职能转变必然是长期难以到位。这里必须明确的是，对于政府来说，效率，在根本上不是表达为官僚主义的消除，而是表达在政府效劳水平的整体提升，这其中不仅包括效劳程序的改进，而且更重要地包括效劳的投入与产出的水平、效劳的社会效益与经济效益的统一等等。落实到这样的效率层面来考虑职能转变的问题，那么我们就会发现，职能转变不等于简单的机构精简，职能转变应该近似于政府整体职能配置的合理性与具体机构的活力的有机统一。 总结以上的分析，我们可以概括出这样几个根
8、本的观点： 1、政府职能问题，不仅表达为政府干什么的问题，而且也表达为如何干好的问题。 2、政府职能的具体定位，既取决于经济与社会开展的要求，同时也取决于政府自身的开展水平。所以，政府职能的转变，既要考虑规律性，也是考虑现实性。 3、政府职能转变，应该是政府使命的转移与政府能力的开展的内在统一，使命的定位应该与能力相符；而使命的履行应该伴随着能力的提升。所以，政府职能转变应该孕育出政府自我完善的内在动力，这其中包括人员的调整、组织的更新和机制的活力。 4、政府职能转变必然伴随着机构的调整，但是职能转变不等于简单的机构精简，职能转变应该近似于政府整体职能配置的合理性与具体机构的活力的有机统一。
9、二、公共效劳型政府：职能形态与职能体系 政府是国家职能运行的实际承载者和运行者，所以，政府职能实际上国家职能的具体表达。从根本意义上讲，国家职能是由社会的生存与开展最根本需要决定的。这个最根本的需要就是保障社会的统一、秩序、平安与开展。基于社会生存与开展的根本需求，马克思主义认为国家职能主要包括两个方面：一是政治统治职能；二是社会管理职能。政治统治职能强调阶级专政，其本质在于保证国家政权的统一性和权威性，以利于秩序与制度确实立和稳固。所以，政治统治职能是社会管理职能的前提。 作为国家职能的具体承载者，政府面对的不是抽象的社会，而是具体的社会。所以，落实到政府这个行为主体，国家职能实际上可以具体
10、化为三大职能：即政治职能、经济职能和社会管理职能。政治职能表达为权威、制度与意识形态确实立、维护和稳固，以保障国家平安；经济职能表达为经济制度和经济体系的维护和再生产的保障，以促进经济开展；社会管理职能那么主要表达为个体、家庭与社会公共事务的组织与管理，以增进公共利益。任何社会的存续，都有赖于政府有机统一这三方面的职能，形成合理的职能结构体系、运行逻辑与实现方式，即合理的职能形态。理论与实践说明，一旦政府无法有机统一这三项职能，国家与社会的危机必然出现，进而可能导致政府的危机与解体。 政府三项职能的统一，都必然有一个逻辑起点，而这个逻辑起点将决定政府的职能形态，并成为统一这三大职能的轴心。统一
11、政府三大职能的轴心，不是主观选择所能确立的，其决定因素来自经济与社会开展的历史阶段和开展水平。因而，这种统一政府三大职能的轴心应该、而且也是必然会随着社会的变化而变化。 新中国建立以来，中国政府的职能形态经历了两次转换，形成了三种形态：第一种形态，就是以政治职能为轴心整合经济与社会职能，这种形态出现在改革开放前；第二种形态的出现来自改革推动。为了适应改革开放提出的经济建设和开展的需求，政府的工作重心从阶级斗争转向经济建设，于是政府的职能形态，就从以政治职能为轴心整合经济与社会职能，转变以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，从而完成了政府职能形态的第一次转换。第三种形态出现在市场经济开展孕育出
12、现代社会，与此同时又严重激化现代社会产生过程中的内在矛盾的时候。为了保障现代社会的有效成长，建设和谐社会，政府的职能形态，就从以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，转变为以社会管理职能为轴心整合政治与经济职能。这是中国政府职能形态的第二次转换。 不同的政府职能形态，决定了不同的政府建设取向。在第一种职能形态下，政府建设的取向是全能型政府，强调政府权力对经济与社会的全面渗透；在第二种职能形态下，政府建设的取向是经济建设型政府，强调政府是经济建设的主体，直接承担着改革与创新经济体制、推动与保障经济开展的使命。在第三种形态下，政府建设的取向是公共效劳型政府，强调政府的使命在于提供和保障个人、家庭和
13、社会公共事务的开展根底与开展空间。 政府职能形态涉及职能结构、运行逻辑与实现方式。所以，政府职能形态的变化，涉及的不仅仅是政府职能本身，实际上是整个政府，即政府的组织、运行程序以及与市场、社会的根本关系。所以，在一定条件下，职能转变往往要引发政府再造。从外表上看，政府职能形态转变的核心是政府内在职能结构关系的变化，但深入考察就会发现，职能结构关系的变化必然导致各个职能的定位的变化，从而引发整个政府职能体系的变化。具体来说，虽然在任何时期，政府都有这三项根本职能，但由于三项根本职能运行轴心的差异，三项根本职能所追求的工作目标自然不同，因而，三项职能所实际承担的任务也就不同，从而形成具体的职能工程
14、。这些具体的职能工程构成整个政府的职能体系。这也就是为什么职能转变所引发的政府再造往往会表达为政府职能体系重构的原因所在。 所以，我们面对建设公共效劳型政府，必须同时答复两个问题：一是公共效劳型政府的职能形态；二是公共效劳型政府的职能体系。前者定位公共效劳型政府的性质与使命；后者定位公共效劳型政府的职责与任务。公共效劳型政府的职能形态以社会管理职能为轴心，在社会主义市场经济条件下，社会管理的内在精神与原那么，作为整个政府职能建构的逻辑起点，决定着公共效劳型政府在履行政治职能、经济职能与社会职能所应该遵循的价值、所应履行的职责和所应承担的任务，从而建构起公共效劳型政府的职能体系。为此，我们可以对
15、公共效劳型政府的职能体系进行根本的设计，当然，由于这种设计是在中国背景下展开，所以，必须充分考虑两个重要变量：一是中国的国情与开展现实；二是社会主义的原那么。 总结以上分析，我们可以概括出以下几个观点： 1、政治职能、经济职能与社会管理职能是政府根本职能，以不同职能为核心所形成的三大职能关系，构成不同的政府职能形态。 2、政府职能形态表达为根本职能结构关系、职能运行逻辑以及职能实现形式的有机统一。在不同的职能形态下，三大根本职能的具体职责与任务是不同的，因而其所包含的职能工程是不同的，从而形成不同的职能体系。 3、新中国建立以来，中国政府的职能形态经历了两次转换，形成了三种职能形态，相应地，也
16、形成了三种不同的政府建设与开展取向：全能型政府、经济建设型政府和公共效劳型政府。 4、建设公共效劳型政府，必须同时答复两个问题。一是公共效劳型政府的职能形态；二是公共效劳型政府的职能体系。公共效劳型政府的职能形态是以社会管理职能为轴心的职能形态，并在此根底上形成了自己的职能体系。 三、改革目标：责任、能力与绩效 政府的职能形态是根本职能的结构关系、运行逻辑与实现方式的有机统一。所以，一种职能形态确实立，将在一定程度上决定政府做什么，怎么做什么以及做的怎样的问题。当然，政府的工作是十分具体与现实的，因而，政府做什么、怎么做以及做的怎样，在很大程度上还取决于政府所治理的经济与社会开展水平以及政府自身的开展水平。这就决定了政府的改革与建设，在明确了职能形态之后，就必须明确特定职能形态
