1、土地储藏制度开展工作报告 一、背景与概况 （一）建立土地储藏制度，是市、县政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索。党的十四届五中全会提出具有全局意义的两个根本转变后，各级政府和土地管理部门积极转变用地观念，加大了对各类存量土地挖潜的力度。在农村，治理“空心村，探索利用农村存量土地的新路子。在城市，改造旧城、处置国企土地资产、消化闲置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索过程中，土地储藏制度应运而生。 （二）建立土地储藏制度，是市、县政府在经历了土地市场跌宕起伏后，顺应土地制度和市场根本规律，政府和市场有效结合，配置土地资源的制度创新。各级政府驾驭市场经济的经验是逐步积累的。在土地市场早
2、期开展过程中，由于经验缺乏和制度上的漏洞，出现了如前所述的总量失控、资产流失等问题。最为突出的是因总量失控，形成了大量闲置土地。1997年，党中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711号）（以下简称中央11号文件）部署开展建设用地大清查，共查出174万亩的闲置土地。为解决上述问题，加强土地市场调控，一些市、县政府开始探索建立土地储藏制度。 （三）建立土地储藏制度，是市、县政府适应法律政策要求，控制新增建设用地总量，寻求建设用地空间的理性选择。中央11号文件和新土地管理法加强了对新增建设用地的总量控制，促进了我国土地利用和管理方式的转变。中央11号文件要求，冻结非农建
3、设占用耕地一年，经国务院批准，又延续到1998年底。1999年，新土地管理法实施，一方面，严格控制新增建设用地总量，实施用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央地方三七分成的措施，使新增建设用地的数量大为减少，占用耕地的本钱大幅提高。另一方面，将利用存量土地的权利和收益交给地方。市、县政府为解决冻结期间建设用地需求，降低用地本钱、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到众多土地使用人重大利益调整，很多现实的问题（安置补偿、债权债务清理、土地收益分配等）需要解决，土地储藏制度满足了这些条件，所以得到了普遍认同。 （四）建立土地储藏制度，是市、县政府变现土地资产，破解国有
4、企业改革难题的重要手段。上个世纪九十年代中后期，国有企业改革最大的问题是“钱从哪里来，人向哪里去。尽管困难和破产企业拥有大量土地资产，但由于当时土地市场和房地产市场不景气，土地自发交易又有教训，土地如何变现。困难和破产企业的资金需求如何解决。成为地方政府推进国有企业改革的难题。在财政“分灶吃饭，大多数市、县财政紧张，政府不能向银行贷款，商业银行一般又不给这些企业贷款的情况下，通过收购企业土地，再以土地作为抵押物向银行取得贷款，成为变现土地资产、解决企业资金困难的最有效手段，这是市、县政府成立土地储藏机构的一个重要动机。 （五）建立土地储藏制度，是市、县政府推行招标拍卖挂牌出让等市场方式配置土地
5、的现实需要。国土资源部成立以来，按照中央的要求，加大了招标拍卖挂牌出让土地的力度。市、县政府和土地管理部门，落实建立公开、公平、公正的土地市场，从源头上防止土地出让领域的腐败行为的要求，积极推行招标拍卖挂牌方式出让土地制度。招标拍卖挂牌出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一，多年来由于这两个条件不具备，推行招标拍卖挂牌出让受到了极大的限制。土地储藏制度的出现，为实施招标拍卖挂牌出让土地提供了条件，成为市、县政府建立这一制度的推动力。 （六）建立土地储藏制度，是市、县政府实现城市建设经济效益和社会效益最大化的内在要求。土地既是城市开展最大的资源，也是最大的资本。在我国特殊的土地
6、国情下，靠牺牲耕地资源，通过增量的投入取得城市建设资金难度日益增加，城市开展只有靠对存量土地的再投资和再循环利用的道路才能持续。我国城市存量土地蕴涵的巨大资金，土地制度安排为城市政府挖掘这一宝藏提供了可能，当这两点被市、县政府认识之后，增加了建立土地储藏制度的积极性。 正是在以上背景下，市、县政府借鉴其他国家和地区的经验，建立了土地储藏制度。1896年，荷兰实施土地储藏制度，是世界上最早的国家。瑞典、德国、法国、加拿大、澳大利亚、美国、英国、香港等国家和地区，都不同程度地实施过政府土地储藏制度。虽然土地制度背景、历史文化和社会经济开展存在一定的差异，但建立土地储藏制度的主要目的都是为解决城市住
7、房紧张、调控土地市场、处置闲置土地和废弃土地、降低土地开发本钱、控制土地价格、防止土地投机等。 1996年，我国第一家土地储藏机构XX省土地开展中心正式成立。1997年，杭州、青岛等地相继建立土地储藏制度，1999年我部向全国推广杭州、青岛两市开展土地储藏的经验。2022年，我部组织对土地储藏制度进行了深入的调查研究，并在代国务院起草的关于加强国有土地资产管理的通知中明确了相关政策。 2022年，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知（国务院15号文件），根据土地管理的新形势，将土地储藏制度定位于调控市场，明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储藏制度
8、。市、县人民政府可划出局部土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。15号文下发以后，各地土地储藏制度获得了长足开展。截至目前，全国已有2022多个市、县相继建立了土地储藏制度。 二、运行方式 各地土地储藏管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储藏委员会（土地资产管理委员会、土地管理工作小组）负责批准和协调土地储藏的重大事项，委员会一般设有办公室，由国土资源部门负责，土地储藏机构负责储藏土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储藏管理工作，土地储藏机构负责具体实施工作。三是土地储藏机构独立管理，储藏土地供应由国土资源部门实施。 前两种模式是当前的主流模式。土地储藏机构主要归口
9、国土资源部门管理，也有市、县政府直接管理的。土地储藏机构绝大多数以事业单位为主，个别城市有实行公司化管理的，如地产集团。土地储藏机构的业务范围以储藏土地为主，局部有与土地有形市场、土地整理等土地业务结合的，地产集团那么兼营房地产等其他业务。储藏土地的范围，在中小城市主要是一个机构负责储藏全市土地。大城市和特大城市，既有区级管理机构，也有政府授权特定区域土地储藏机构。实行土地分级、分区储藏。 标准的土地储藏制度运行主要分为以下环节： （一）制定土地储藏方案。一般由市、县国土资源部门负责，并报同级人民政府或地方政府成立的土地储藏委员会批准。 （二）实施土地储藏。根据土地储藏方案，按照法定程序实施土
10、地收回、收购、优先购置和土地征收，在这个环节，除收购土地的主体为土地储藏机构外，收回、优先购置和土地征收主体均为政府或国土资源管理部门，土地储藏机构只是接受委托开展具体事务性工作。土地征收主体是市、县人民政府，开展土地征收具体事务的主体由市、县人民政府确定，既可能是征地事务机构，也可能是土地储藏等机构。当有关工作完成后，相关土地纳入政府土地储藏。 （三）组织实施土地前期开发。根据政府供应土地的需要，组织对储藏土地进行必要的通水、通电、通路及土地平整等根底设施配套的前期开发，这个环节的实施主体为土地储藏机构。 （四）管护和临时利用储藏土地。在储藏土地供应前，由土地储藏机构负责对储藏土地进行管理和
11、保护，防止他人侵占、破坏储藏土地，并依法对储藏土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。 （五）供应储藏土地。储藏土地供应主体是市、县国土资源管理部门，但储藏土地供应的前期工作，市、县国土资源部门根据需要，将出让文件的准备、宣传、公告等事务性工作委托储藏机构或土地市场交易机构（有形市场管理机构）办理。进入实质性供应阶段，那么由市、县国土资源管理部门依法实施供应土地的职能。 在收购土地、前期开发等过程中，土地储藏机构为开展相应工作，在财政资金缺乏的情况下，开展融资活动。 土地储藏制度运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款
12、、投资立项等多方面工作，虽然目前全国性的土地储藏管理方法尚未出台，但在相关领域已有较为明确的制度规定。 涉及拆迁和土地征收的，执行国家相关法律法规和政策规定；涉及城市规划的，执行建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知（建规2022217号）规定，主要精神为城市规划行政主管部门要对拟收购土地进行规划审查，出具拟收购土地的选址意见书，对不符合近期建设规划、控制详细规划用途的土地，不予发放选址意见书；涉及资金管理的，执行财政部和我部联合下发的土地储藏资金财务管理暂行方法（财综20222317号）规定，主要精神是土地储藏资金实行专款专用、分帐核算，实行预决算管理；涉及银行贷款的，执行中国人
13、民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知（银发2022121）规定，主要精神是对土地储藏机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过收购土地评估价格的70%，贷款期限最长不得超过2年。 各地为运行土地储藏制度，也相继出台了土地储藏政策，主要对土地储藏性质定位、权利义务以及方案、立项、范围、拆迁安置、资金管理、法律责任等方面进行了规定。根据已掌握的情况，截至目前，北京、上海、重庆、XX省、江苏、安徽、山东、海南、宁夏9省（区、市）人民政府出台了土地储藏方法；吉林、黑龙江、福建、广东、贵州5省以省政府文件形式下发了有关通知或意见；天津、江西、湖南、陕西、山西、浙江6个省（市）虽未出台相关方法，但
14、在其他文件中也对土地储藏做了相关规定。此外，土地储藏实施主要集中在市、县两级，绝大多数城市政府都根据工作需要，出台了管理方法或实施意见。 三、成效 （一）理顺了政府供应土地的产权关系。产权明晰是市场交易的根本前提。我国城市土地已经出让或划拨给了用地者，产权归属明确。政府要重新取得土地的处置权，必须先行收回土地使用权，对地上建筑物、构筑物依法给予补偿。土地储藏制度的建立，使这一正常的财产关系得以确立，表达了对土地权利人权益的尊重和保护，符合物权法的立法精神。 （二）增强了政府调控土地市场的能力。政府运用土地储藏手段，掌握了一定数量的实物土地，能够根据城市开展和市场需求，有方案地适时适量供应土地，
15、有效调控土地供应总量、结构和时序。 （三）促进了土地节约集约利用。土地储藏制度的建立，使各地能够通过收购方式对城市内部的空闲土地，因企业破产、撤消、搬迁腾出的土地，旧城改造土地进行重新开发和利用。20x年调查显示，截止2022年底，土地储藏机构累计盘活现有建设用地94.3万亩。 （四）支持了国有企业改革。土地储藏制度的建立，极大地推动了国有企业改革，一定程度地解决了国有企业改革中“钱从哪里来，人向哪里去的问题。截止20x年，XX市累计投入42亿元，腾退280余家企业单位2023300亩土地，安置职工4.5万人；XX市通过盘活和显化改制企业的土地资产，累计解决了4万多下岗职工的安置问题。 （五）
16、保证了规划的实施。城市政府通过实施土地储藏制度，能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整，以实现城市经济布局和产业结构的优化，发挥城市土地的综合效益，使土地利用总体规划和城市规划得到切实落实。 （六）增加了政府土地收益。通过运行土地储藏制度，一方面，政府能够将因公共投入产生的土地增值收益收回。另一方面，政府通过对土地前期开发整理，能够增加土地的价值。如位于XX市萧山区的浙江建材总厂，1999年XX省有关部门要求转让或让其他单位兼并该厂，但无人问津，在省里有关部门的协调下，萧山区土地储藏机构为支持国有企业改革，安置下岗和离退休职工，以3500万收购了该厂900亩土地，其中42023亩为陆地面积，
