1、市支农惠农政策落实和资金使用情况调查分析 市支农惠农政策落实和资金使用情况调查分析 自党的十七大以来，党中央、国务院把“三农工作作为各项工作的重中之重，出台了一系列支农惠农政策，市各级财政加大了“三农投入，财政支农惠农资金总量大幅增长，在一定程度上改善了农业生产环境，增强了农业综合实力，促进了全市农村经济和社会事业的可持续开展。据统计，200年全市各级财政共安排各项涉农惠农资金11.8亿元，占全市财政总支出的16.1%。为确保国家支农惠农政策和资金落到实处，促进社会主义新农村建设，近期，市财政局组织力量，集中时间对全市12个县区场200年度财政支农惠农政策落实及资金管理使用情况进行了专项督查，
2、调查了解了各县区在支农惠农政策落实和资金管理使用中存在的问题，并分析了产生问题的原因。 一、支农惠农政策落实和资金使用存在的问题及原因分析 为保证各项惠农政策和资金真正落到实处，全市各县区高度重视，都建立了政府主要领导负总责、部门各负其责的领导机制；财政部门积极建立完善支农惠农资金管理制度，强化资金管理；监管部门经常开展检查催促，积极查处违反政策的单位和个人，根本保障了支农惠农政策和资金的有效落实，维护了广阔农民的合法权益。但各县区在落实政策和资金管理中仍存在一些问题，归纳起来主要有以下几个方面： （一）虚报冒领财政补贴资金 主要有两种情况： 1、个人虚报冒领财政补贴资金。个别基层部门的干部，
3、利用职务之便，或采取非法手段，骗取国家补助资金，非法谋取个人利益。如，XX县区某乡镇镇林业站职工刘志敏等人，以假名立项不与村民签订土地承包合同，骗取土地造林75亩，非法冒领补贴资金，不给农户补助。此外，还有个别村干部虚报、瞒报、多报耕地面积等根底数据，有的村干部甚至以亲戚、朋友的名义虚报数据，冒领国家补贴资金。 2、单位弄虚作假骗取补贴资金。一些具体承担惠农政策和工程实施的单位，在落实政策和实施工程过程中，私欲膨胀、目无法纪、胆大妄为，通过弄虚作假，造假工程、报假数字，非法套取国家财政补贴和专项资金，谋取本部门单位利益。如，一些中等职业教育学校，在实施中等职业教育国家助学金政策中，通过夸大虚报
4、注册学生人数、凭空编造学生名册等方式，骗取国家助学金。 （二）克扣财政补贴资金 主要表现在两个方面： 1、基层部门单位非法提取相关费用。个别政策执行部门单位在分配落实资金过程中，以提取效劳费、手续费、管理费等有关费用为名，违反政策规定，非法克扣财政补贴资金，导致不能按政策要求足额向农民发放财政补贴资金。如，200年江XX县区某乡镇镇按荒山造林1.5元/亩、退耕地造林6-9元/亩的标准，从退耕还林补助资金中非法提取效劳费29001元。 2、个别乡村擅自抵扣有关费用。少数乡镇、村组干部在发放涉农补贴资金过程中，以交水费、扣缴一事一议集资款、抵扣历年欠款等为名，有的直接或变相从这些补贴资金中扣款，有
5、的扣押农户的补贴存折，要求农户交款后再领折，导致发放到农户手中的补贴资金“缩水。 （三）资金拨付和发放不及时，结余大 主要有四种情况： 1、工程实施进度慢，导致大量资金滞留财政。因各种因素影响，个别地方的支农惠农工程实施进度慢，不能及时完工验收，因而无法按进度报账，导致工程资金无法拨出，形成结余。如200年XX县区、江XX县区因水利工程、扶贫工程、农村饮水工程、耕地开垦工程等工程实施进度慢，工程无法按进度报账，导致工程资金结余分别达1523万元、1366万元。 2、根底工作未落实，导致资金无法及时发放。一些地方在发放支农惠农资金时，工作措施不力，没有及时完成根底数据的调查核实，导致补贴资金无法
6、发放，形成结余。如XX县区，200年发放生态效益补偿、管护资金时，由于县林业部门没有核实计发面积和人数，导致196万元补贴资金无法发放，形成结余。 3、县区财政资金调度困难，导致资金无法拨付。局部县区因财政紧张，资金调度困难，导致一些专项资金无法及时拨付，形成账面结余。如XX县区，因县财政资金周转困难，截至200年7月中旬，账面上有629万元救灾资金没有及时拨付出去。 4、局部惠农资金使用率较低，造成资金沉淀过多。这种现象在新型农村合作医疗资金和农村医疗救助资金表现比较突出。在新型农村合作医疗方面，各县区场为降低基金运行风险，设立的付线标准较高，而封顶线和补偿比例较低，造成农民看病可报销比例偏
7、低，基金使用率较低，基金沉淀较多。据统计，200年全市新型农村合作医疗基金收入19149万元，支出12928万元，结余6221万元，占收入总额的32.5%；截至200年底，全市新农合基金累计结存到达了7328万元。在市支农惠农政策落实和资金使用情况调查分析第2页 农村医疗救助方面，知道这一政策的农民不多，因此申请救助资金的少，导致资金结余较大。据统计，200年上级补助农村医疗救助资金1559万元，实际使用1305万元，结余达253万元，结余比例达16.2%。 （四）挤占挪用财政支农专项资金 主要表现在两个方面： 1、部门单位挤占挪用专项资金。一些部门单位把财政支农专项资金视为“唐僧肉，截留、挤
8、占、挪用财政支农专项资金的情况时有发生，个别部门和单位将支农资金用作弥补行政经费或挪作他用。 （五）个别工程工程实施质量不高，进度较慢 如退耕还林工程，由于林业主管部门缺乏有效的监管机制，有的基层林业站的工作人员在检查验收过程中，责任不到位，徇私情，搞虚假验收，走形式，再加之一些造林承包户只管领钱，不管抚育，造林后根本无人管护，导致退耕还林和荒山造林质量差，林木成活率低。据有关资料显示，全市退耕还林保存率高的只有60%左右，一般的在40%左右，差的只有20%左右。此外，一些工程资金经过的环节多，在途时间长，运行缓慢，资金到位率低，也导致一些工程不能及时完成。 上述问题的产生，有多种因素的影响。
9、从主观方面来讲，一些涉农部门对国家政策重要性认识不够，政策精神吃不透，实际情况不了解，责任心不强，工作方案不完善，工作措施不到位，落实政策浮于形式、应付了事，好事办不好，甚至把好事办糟。还有极少数单位和个人，目无法纪，胆大妄为，以谋本单位和个人利益为己任，直接与民争利，损公肥私、损人利己。从客观方面来讲，主要有以下几个方面的原因： （一）政策设计不严谨不科学，实际操作难度大 1、政策政出多门，资金多头管理，难以形成合力。由于各级政府“三农权责不清，目前从中央到地方，管理农村经济、社会、文化等方面事务涉及近20个部门，各部门从自身管理职能出发，出台了一些支农惠农政策，并负责分配数量不等的支农惠农
10、资金，几乎涵盖了整个农业的方方面面。部门之间以及各部门内部机构之间在分配财政支农惠农资金上，还没有形成一个有效的协调机制，导致出现职能交叉、条款分割、甚至各自为政等状况，对工程资金多采取“一竿子插到底直接戴帽到基层具体工程的管理方式，使得有限的资金被肢解分散到各部门遍地撒播，无法统筹安排使用，降低了支农惠农资金的使用效率，容易出现资金重复安排、屡次投入的现象，浪费财政资金。而且为基层单位搞多头申报、报假工程套取国家资金提供了可乘之机，甚至为滋生腐败提供了温床。 2、财政补贴种类多，标准较低，鼓励效应不明显。如现在对种粮农民的补贴就分为粮食直补、良种补贴、农资综合直补、大型农机具购置补贴和水稻保
11、险保费补贴等五种，而且每项补贴又按不同的品种分别设有不同的补贴标准。由于补贴标准低，因此尽管补贴工程很多，但农民实际综合收益不多。据统计，200年全市各项粮食生产补贴按最高标准计算，合计只有70.5元/亩；200年各项补贴合计起来也只有127.3元/亩，比上年增加了56.8元。但由于农业生产资料的涨价，农业生产本钱增加，据调查测算，200年全市亩平粮食生产综合本钱比200年增加了140元左右，生产本钱增长远远高于惠农补贴资金的增长，直接抵消了惠农补贴资金的鼓励效应。因此，农民的生产积极性依然不高，抛荒、双改单等现象屡禁不止。 3、制度环节设计多，政策和资金落实工作本钱高。一方面在财政支农惠农资
12、金工程申请上，需要层层上报、层层立项、层层论证，工程资金分配要层层审批、层层下达，不仅要通过各级财政部门，而且要通过各级主管部门及相关部门，整个过程漫长、环节众多，不但延长了工程资金的运行时间，增加了资金运行和监管的本钱，而且为挤占挪用等违规违纪行为提供了便利。另一方面在惠农补贴资金发放上，每项补贴资金要在政策宣传、上报数据、安排资金、发放资金、监督检查等方面经过数十道环节，尤其在上报数据这个根底环节，有的补贴资金还要分季按品种反复申报、核查，及时发放到位，这需要乡村干部投入大量的人力、物力和时间进行调查、核实，增加了基层财政的工作本钱。同时，农民为了从金融网点取回几十元补贴，往往需往返数数次
13、，要付出大量的工时本钱和消费本钱，有的农民取回的补贴甚至还不够其付出的本钱。 4、补贴资金发放方式不科学，受益对象不公平。目前，国家安排给农民的补贴资金，根本上是依据税费改革时确定的计税面积计发。由于受外出打工、技术资金等各种因素影响，农户的实际耕种面积处于动态变化之中，加之乡、村出于地方保护主义多报、虚报实际耕种面积，难以及时准确核定。为此，各县区场通常采取按农户计税面积核算补贴，由财政部门通过“一卡通，将资金直接发放到农户手中的做法。致使本应“谁种谁得的补贴资金变成了普惠式的“农田补贴，农户只要承包了耕地，不管你是自己耕种，还是转包给他人耕种或者抛荒，也不管是种粮食还是种经济作物，都会获得
14、补贴。尤其是一些农户抛荒或转包耕地后，不种粮仍能享受补贴，这不但损害了补贴政策的公正性，影响了实际种粮户的生产积极性。同时，由于不能准确核定耕地实际播种面积，为个别部门单位和个人虚报冒领补贴资金提供了时机。 （二）支农惠农资金监管不到位，处分力度不够 1、监管主体不明，监督责任不清。目前，支农惠农资金分配权普及政府多个相关部门，由于各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间又缺乏有机的协调，造成资金管理权责不清。外表上看，一项资金有多个部门在管，实际上，没有一个部门真正在管，这就产生了资金监督“真空，为个别单位和个别人谋取非法利益提供了有利条件。 2、监管范围广，部门监督有心
15、无力。由于制度设计和管理机制的原因，国家出台的众多支农惠农政策，最后落实到乡镇、村组只有靠乡镇财政所。由于这些政策的标准和要求都不一样，根据政策安排的资金来源渠道多而且分散，需要监管的环节太多，范围太广，而财政所由于受管理能力、政策水平、人员力量等因素的影响，在调查、核实、发放资金等环节上已经是疲于奔命，对资金使用和发放情况的监管是心有余而力缺乏。因此，许多工程资金和补贴资金一旦拨付完毕，资金的具体使用和发放情况再也无人问津。 3、监管刚性不够，处分力度太轻。尽管上级部门在安排支农惠农资金时，都规定了原那么性的工作纪律，但根本上都没有明确对违规违纪行为的惩罚方式和尺度，先天刚性缺乏。在实际操作过程中，监管部门查处违纪违规行为时，由于受地方保护主义等各方面因素干扰，无法严格按法律法规的要求进行处分到位，有的甚至连违规违纪资金都无法全额收缴，违纪获得收益与处分付出本钱不对称，这在一定程度上助长了违规违纪行为的产生。 4、信访举报渠道不畅，社会监督乏力。据调查了解，各级政府和部门根本上没有设立统一的、有效的举报方式和渠道，不但广阔农民无法、也不知道向哪个部门举报支农惠农政策执行中的问题，就是连政府各部门也不知道具体由哪个部门负责查处。即使有的部门设立了举报 ，也根本上“既当运发动，又当裁判员，对举报自身的问题抱着“大事化小，小事化了的态度
