1、老年人托养营利机构监管调研报告 近年来，随着人口老龄化加剧，养老效劳需求日渐增多，老年人托养营利机构开展迅速，形成了新兴的“朝阳产业。在满足群众效劳需求的同时，局部营利性托老机构也因经营不标准、诚信缺失、监管缺位而引发诸多消费投诉。今年以来，市工商局共受理该类投诉案件占整体消费投诉案件的18%，成为近年来增长速度最快的消费投诉类型之一。针对这一问题，该局组织人员开展了专题调研，深入了解营利性托老机构违法经营的表现及原因，并有针对性的提出了局部监管建议。 一、老年人托养营利机构经营存在的问题。 一无证照经营现象多，根底设施条件较差。营利性养老机构在市场准入登记中，需要经过公安、民政、消防、卫生、
2、工商等多个主管部门审批。近年来，由于主管部门对民营养老机构在场所、卫生、公共安全等方面的审核条件越来越严，准入门槛不断提升，许多经营者无法获得前置许可，工商部门无法核发营业执照，使得该类经营机构多数长期处于无照经营状态。此外，托养营利机构大多为临时设立的，根底设施差：一是配套设施不齐全，经营者租赁简陋房屋、安设几个床位便开始经营，场所设施大多比拟陈旧，卫生、医疗、消防条件及相关设施配备很难到达行业要求标准，安全隐患较大。二是人员培训不到位，业务素质低。老年人托养营利机构护理员整体素质呈现三低状态：文化水平低、收入低、管理水平低。大局部护理员是40-50岁的下岗人员，不仅没有养老护理员职业资格，
3、也缺少相应的护理经验。 二托养场所隐蔽性强，执法巡查监管难。一是多数老年人托养营利机构属于租房经营，随着房价近几年的快速上涨，为了降低经营本钱，该类经营机构逐渐出现郊区化的趋势，特别是违规经营业户，他们定期更换经营场所，与监管人员开展长期“游击战。二是老年人托养营利机构多数租用居民楼或自然村民房，与普通居民混住在一起，藏身于城市小区或农村，无明显的经营门头标志。工商执法人员在巡查中较难发现，同时基于执法权限，无法进入居民住宅内检查，给调查取证、案件查处造成较大困难。 三合同内容不够标准，存在条款侵权问题。目前，私营托老机构行业还未推行统一格式合同，不同的经营者自拟的合同格式不同，相关内容中存在
4、较多霸王条款、免责约定等。如，局部养老协议书中的附加条款约定，老人入住公寓期间，自主走失、跌伤等院方不负责任。还有局部合同在正文条款中约定，老人自行饮食时噎住造成意外等情况，院方仅负通知家属的义务。 四虚假宣传现象严重，引发较多消费投诉。当前，局部私营老年人托养机构为了招收更多托养人员，违规发布大量宣传广告，主要有以下三种类型：一是私营营利性养老机构冒充公办养老机构。局部个人经营的营利性养老机构，为吸引老人入住，在民政部门备案“非营利性机构，对外宣传是公办养老机构，实为个人营利性经营。利用“公办、“非营利等字眼骗取老人家属的信任，逃避工商部门的监管。二是无照机构冒充有照机构。在巡查中发现，由于
5、审批程序不严，局部无照经营机构拿不出民政部门的?社会福利执业许可证?或工商部门的?营业执照?，却能够出示消防或卫生等局部颁发的许可证明，涉嫌欺骗托养老人和家属的行为。三是虚假宣传使消费者受骗。局部营利性养老机构通过报纸、电视广告等夸大实有的设施条件水平，或虚称效劳人员具有高级“职业护理、“医师资格等资格，但事实上多数机构缺少正规的执业医师和具有健康证明的防护人员。由于设施、人员的名不副实，老人的安全卫生条件存在隐患，对于突发事故的应急处理能力缺乏，极易造成事故。 五涉及多个部门管辖，存在监管缺位问题。一是监管界限模糊。营利性养老机构的审批登记涉及民政、工商、公安、消防等多个部门，监管职权界限模
6、糊。目前，该类养老机构运营尚无行之有效的监管措施和取缔机制，形成监管“真空地带。以工商部门为例，在接到群众投诉后，工商部门只能借助?无照经营查处取缔方法?或?商标广告法?以擦边球的形式进行监管，或依据?消费者权益保护法?进行调解查处。具体监管细那么和职权责任方面的空白，使得相关部门采取观望状态，“不去管、“不敢管不仅不利于养老行业的整体开展，更对政府部门的公信力造成损害。二是执法人员被动执法。由于对该类投诉、案件接触少，法律法规方面了解缺乏，工商执法人员普遍没有形成监管意识。在监管过程中，大多是出现相关投诉，然后执法人员去调查处理，监管预防意识和预控手段缺乏。 二、老年人托养营利机构违法问题的
7、原因 一托养老人防范意识薄弱。多数托养老人及家属对托养机构的消防安全、卫生条件、人员素质、效劳水平等“软条件考查缺乏，对经营者资质、宣 实性考虑较少。同时，由于缺乏对相关专业知识的了解，许多普通群众对私营托养机构的性质不确定，无法明确托养前要查看经营者的相关资格证件，局部托养机构在民政部门备案“非营利性养老机构，对外声称“公办福利养老机构，利用公办养老机构条件好、管理标准、信誉度高等特征，骗取托养人员及家属的信任，并逃避了工商部门的监管。 二缺少统一行业标准标准。目前，养老机构正处于快速开展阶段，效劳标准和监督体系跟进的速度较慢，缺少健全的行业自律组织和相应的管理制度，多数经营者各自为政，床位
8、费、护理费、餐费等相关收费标准均由经营者自行决定，同时管理标准、护理标准、公寓房屋设计标准以及管理和效劳人员的选用标准都不统一。今年以来，该局受理的涉及养老机构投诉案件中，55%的纠纷因价格问题和效劳质量引发。同时，由于相关效劳项目缺少统一标准，工商部门在处理消费投诉过程中仅能按照合理原那么调解，工作存在较大的被动性。 三法规不健全，主动介入监管少。目前，尚无具体的全国性法律、法规对营利性养老机构监管职权和实施细那么予以明确规定，给予法定职权，对于住宅内不法经营工商部门无权进入调查，因此工商部门在监管过程存在法规依据缺乏、取证困难的现状。监管能动性缺乏，一定程度上纵容经营主体违法经营。同时，在
9、基层执法人员中，执法人员普遍存在认识缺乏问题，对营利性托养机构与福利性公立养老机构鉴定不清，缺乏积极介入监管的主动性。 四相关部门未形成监管合力。一是相关部门审批不严。民政部门在监管中存在缺位。当前，非营利性养老机构在民政部门进行登记管理，营利性养老机构由工商部门登记发照。由于种种原因，经常出现营利性养老机构冒充非营利性养老机构进行备案登记，使经营者逃避工商部门监管。二是各部门职责推诿。民政、消防、公安、卫生等部门，在监管过程中多实行纵向分段监管。如工商部门只对经营范围和主体资格进行检查，消防、卫生等部门在巡察时只检查各自证照情况，对于非本部门职责监管的违法行为却不予理会，缺乏横向连贯的监管协
10、作机制，形成各部门多头检查却都管不好的为难局面。三是部门信息流通不畅。目前各监管部门尚未形成畅通有效的信息流通渠道和沟通平台，部门存在信息共享障碍，对于违法经营行为的处理上常常出现个别部门单打独斗，未形成合力，整治效果往往突出某一特定环节，缺乏整体性、体系化的综合标准。此外由于信息的有序交流跟不上，监管部门缺乏有效地预警会商机制，因此对于营利性养老机构违法经营的预防效果较差。 三、加强老年人托养营利机构监管的建议 一标准养老效劳合同文本。针对当前老年人托养营利机构存在的违规问题，要积极联合民政部门，共同出台?营利性养老机构协议书?，进一步科学界定养老机构、效劳人员和消费者各自的权利义务，对机构
11、环境、效劳类别、方式、期限、标准和费用做出详细的规定，并对养老效劳工作中出现的合同纠纷处理、事故责任追究、老人身体损害赔偿等方面做出明确规定，在所有从事营利性养老效劳的机构中予以推广使用。 二构建监管信息公共平台。在“红盾信息网构建营利性养老机构信息平台，建立四项机制。一是信息收集机制。通过与监管部门定期召开“联席会议、“信息交流会等形式，进一步强化信息共享，全面整理公安、消防、卫生、民政、工商等各部门的审批信息，并将所有的属于工商部门监管的养老机构情况在信息网上公示，根据登记信息将现有机构划分为“已办照和“未办照两大类，广阔群众可以通过登陆网站，切实了解每个营利性养老机构成立中的各环节许可审
12、批情况，选择标准的机构托养老人。二是信息分析机制。由办公室、调研室、消协、纪检等部门每月开展“信息分析联席会议，对采集的信息进行预警分析，并将分析结果提供应机关负责人和相关监管部门，为决策和职能部门前置预防提供信息参考。三是信息发布机制。将工商部门采集、分析的数据、预警信息在网站上进行公示，不定期更新，畅通信息内外沟通渠道，增强公众信息认知，弥补机构和消费者之间信息不对称。四是公共投诉受理机制。在网络平台上设立投诉信箱，受理消费者投诉，消保科、消协等部门实行“三工作日回复制，根据举报信息，开展实地核查，属于工商监管范围的及时查处，不属于工商职责范围的积极提供救济渠道，主动为职能部门提供线索，及
13、时为消费者排忧解难。通过四项机制，构建信息查询、投诉受理、市场预警、日常监督四位一体的营利养老机构信息网络平台。 三强化虚假养老广告监管。市局商广科在广告登记备案时严格审查广告用语，对用语中出现的荣誉、资质等信息认真核实，严把广告许可核审关。辖区工商所要加大巡查力度，重点查处未经许可擅自发布户外广告和印刷品广告、广告用语不标准等行为，对辖区养老广告进行严抓细管。消保科、消协等部门要继续推进“两会一站进社区、下基层活动。选拔责任心强、知识水平高的群众作为广告监管员，在养老机构经营场所设立投诉 ，畅通申诉举报渠道，落实24小时举报 值班制度，对投诉迅速回应，及时查处。形成上下联动、多方参与、齐抓共
14、管的广告监管体系。 四培育龙头养老效劳企业。重点培育一批优秀品牌营利性养老效劳企业，以带动和提升养老效劳行业的整体开展水平。积极引导养老效劳企业大力开展连锁经营，充分整合现有资源和网络，丰富效劳项目，推进多元化、规模化开展。主动协调市委市政府在政策、资金、规划、床位补贴、运营补贴等方面给予帮助，指导相关企业树立品牌意识，帮助养老效劳企业争创著名、著名商标，优化效劳，打造地方养老企业龙头品牌，实现以点带面试开展。 五强化多方位联动协作。在政府统一领导下建立多部门协作监管机制，加强对违法营利性养老机构的动态监控。一是加强宣传。结合民政、工商、卫生、公安职责，在日常工作中强化全面宣传引导，通过播送、
15、报纸、电视等媒体介绍托养老人应注意的情况，引导广阔养老机构标准经营。二是交流写作。定期与社区负责人、村委会的进行沟通，了解辖区内营利性养老机构开展状况。构建多部门信息共享机制，及时交流在巡查中发现的最新违法情况，在政府的统一协调下，开展联合执法，从各个环节进行标准。三是立体监督。除在红盾信息网开设投诉受理专栏，结合“一会两站进社区、下基层活动，进一步畅通投诉举报渠道，公布举报 、落实投诉举报奖励机制，请社区或村委会负责人担任“义务观察员构建部门、网络、社会三位一体的立体监督网络。 (六)行业协会构建长效机制。工商部门主动牵头协调地方党委政府、民政部门成立联系会议制度，积极协助民政部门构建养老效劳行业协会。建立健全养老效劳就业及从业人员的配套效劳体系，开展养老效劳人员职业技能鉴定，标准行业准入制度，对养老机构效劳各项标准统一标准，定期开展效劳人员培训，加强巡查监管，全面落实人员持证上岗。同时，利用行业协会推行行业自律，加强营利性养老企业信用评价体系建设，构建该类机构“行业协会诚信星级评定机制，在全社会营造一个有利于养老效劳企业长远开展的良好环境。 10
