1、慈善事业市场化运作机制创新研究报告 本文章于202223-3-19发布累计浏览141次 慈善事业市场化运作机制创新研究报告 李刚 慈善事业市场化机制探索是建立在经济和社会开展根底上的，是顺应市场文化环境的必然产物，它为劝募市场的形成开辟了道路。在现实条件下，慈善事业市场化机制从理念到实践要为政府、社会和公民所接受注定是一个艰难的过程，有时甚至会出现倒退，这就需要我们以开拓创新的精神去突破这些瓶颈，去争取开展的空间。那么，现在到底有哪些瓶颈需要我们去突破呢。 瓶颈一：慈善资源的行政性垄断 管理体制改革、行政职能转变和政策上的“公共空间是慈善机构生存与开展的前提条件。处在“双重管理下的慈善机构，本
2、身就在“行政性还是“相对独立性之间左右摇摆，而控制这种摇摆的关键因素就是资源。当慈善机构有获取资源的足够的“公共空间，它的成长性就强，反之，就会成为一种“摆设。从一般意义上讲，慈善机构获取资源主要有三个渠道：劝募、政府拨款、实业创收。基于现状，实业创收对中国大陆的慈善机构来说尚属凤毛麟角，不成气候。而政府拨款也是蜻蜓点水，有的地方虽然有一点，大多属“行政经费，与救助无关。那么，只有一种可能就是劝募。目前慈善募捐主要通过两种渠道：一是直接募捐，二是发行彩票。首先就直接募捐来说，按照现行法规，募捐主体除了慈善公益机构，还有设在县级以上民政部门的社会捐赠工作站。捐赠站的职能与慈善机构的职能事实上是交
3、叉的，对于慈善资源来说，是一种分流。近年来，有的地方实行两块牌子，一套人马，对于资源的整合有一定好处，但在资源的使用上有着很强的“行政化色彩，这种现象越到基层越明显，有的县把慈善捐款作为政府扶贫资金统筹调配，使慈善机构“无声无息，既削弱了慈善机构的影响力，也模糊了政府公共财政本应承担的“扶贫责任。其二，政府通过层层发动组织的募捐活动分流了相当数量的社会慈善资金。以XX市为例，202223年12月市委、市政府发起的第8次“春风行动，十天就募集个人捐款398.87万元，单位捐款220230.4万元，合计2479.27万元。十天两千多万元社会捐款，一方面说明杭州民间对慈善的热情高，另一方面由政府主导
4、的直接募捐在劝募竞争中明显居于强势地位，从而挤压了民间慈善机构的“成长空间。从本质上讲，政府是借助“慈善的牌子做“行政的事。而在资源的使用上自然也是党政领导说了算。二是彩票募捐。发行彩票是以博彩方式募集公益资金的一种主要做法。我国的彩票发行起步于上个世纪八十年代，目前发行品种有福利彩票和体育彩票。由于有50%的发行收入返还彩民，使得彩票发行具有强烈的鼓励作用，筹资效果明显。以福利彩票为例，从1987年7月开始发行，到202223年2023月，累计发行福利彩票3254亿元，共筹集福利彩票公益金120236亿元。21年来，福利彩票公益金非设施类工程总体受益对象到达30万人，设施类资助总数已超过20
5、23万个，其整体效果较为明显。在我国，彩票发行由政府主导，募集的公益金入财政专户，公益金使用也由政府进行资源配置。这客观上形成了一种比较封闭的运行机制。资源分配的行政化倾向使筹款、使用和监督没有实行有效的别离和制约，从而在一定程度上影响了社会募捐的公信度和高效率。如果能提高彩票公益金使用的社会化程度，引入公益金使用的社会招标机制，这对培育劝募市场，提高慈善机构的竞争能力，推动慈善事业开展，无疑将起到极大的促进作用。 瓶颈二：税收减免的不公平竞争 慈善捐赠的税收优惠是政府推动慈善公益事业开展的导向性政策，具有十分重要的意义。它在一定程度上表达了一个国家的软实力。随着经济开展和社会进步，公民的慈善
6、公益意识逐步增强，十年来，我国的慈善公益捐赠税收优惠幅度也有了较大提高。 十多年来我国慈善公益捐赠税收优惠的局部法规政策条文，从中可以看出一些特点：我国捐赠税收优惠政策是随着慈善公益事业开展而逐步提高的。从企业“应纳税所得额到“利润总额，慈善公益捐赠的基数扩大了；从3%到12%，慈善公益捐赠的免税比例也大幅度提高。税收优惠的政策仍然“不平衡。这种不平衡性主要表现在两个方面：一是红十字会和局部全国性慈善公益机构仍然享受“税前全额抵扣，此前有的地方慈善公益机构的低调“参照执行的路被堵死；二是法律与规章出现矛盾，前期出台的对某些领域的捐赠“税前全额扣除的政策如继续执行，那必然会出现“法律大还是“政策
7、大的疑问。在捐赠税收优惠的主体资格认定上出现困局。按规定，只有省级以上民政部门批准成立的非营利性公益性社会团体和基金会才具备税前扣除资格。而按现行的属地管理体制，绝大局部慈善公益社团都在市县民政部门登记注册，它们反而不具备税前扣除的资格。202223年汶川“5o12特大地震的救灾捐赠，使税收抵扣问题变得十分突出，在各地的强烈要求下，202223年底，财政部、国家税务总局和民政部发出关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知，对申报抵扣的范围作出调整，使县级慈善公益机构有资格申请享受税收优惠。问题虽然得到缓解，但政策的不稳定可见一斑。个人所得税纳税人的公益性捐赠税前扣除政策尚未统一，目前仍在实行不同的
8、所得税税前扣除政策。一般来说，个人通过境内非营利社会团体、国家机关向公益事业的捐赠，只能在应纳税所得额30%限额内税前扣除。而定向用于青少年活动场所、教育事业、红十字事业的捐赠可全额在计算个人所得税前扣除。必须指出，捐赠税收税前扣除政策的不一致与市场规那么相背离，应予以调整和完善。应该在三方面进行改进：对享有捐赠税收税前扣除资格的受赠主体进行调整和标准，培育和扶持非营利机构的成长；建立全国统一的公益性捐赠所得税政策，为公平竞争创造良好的环境；逐步扩大公益性捐赠所得税税前扣除的比例，实行税前全额扣除。 瓶颈三：法律制度不完善 我国自1998年抗洪赈灾后出台的公益事业捐赠法已经公布施行2023年，
9、2023年来，随着经济社会开展，慈善公益事业蓬勃兴起，新情况新问题层出不穷，过于原那么化的公益事业捐赠法与慈善公益事业的实际需要明显不相适应。为了改变这种状态，民政部十年前启动了慈善法的立法准备，目前已进入全国人大的“排队名单。2022年6月公布施行的基金会管理条例比照此前的基金会管理方法有了明显的突破。这种突破最突出地表现在允许建立非公募基金会和境外基金会在中国内地设立代表机构，并对基金会的运营本钱作出规定。应该说，这些规定对中国慈善公益事业的开展是“利好。但从实际效果看，作用不明显。以XX省为例，基金会管理条例施行已经4年多，目前全省登记在册的基金会共151家，其中非公募基金会47家。这与
10、原先预期相差甚远。从而也暴露出法律的“困局。基于鼓励和推动慈善公益事业开展的考虑，从法律层面必须解决以下问题：捐赠税收优惠措施法制化，强化捐赠税收政策严肃性，杜绝在慈善捐赠优惠政策上“政出多门现象；改变慈善法规过于粗放的状况，增强慈善法规可操作性；加强执法监督，培育和标准劝募市场，改变慈善捐赠的无序现象；检讨和修正现行法律，为慈善公益事业创造宽松的政策和舆论环境，实现政府行为从“管理性向“效劳性转变。 瓶颈四：职业化程度比较低 我国慈善机构管理团队的构成是很富有“中国特色的。以浙江为例，在上个世纪90年代中期，慈善事业掀起之初，离退休党政领导和退休职工成为管理团体主体，那时“行政权惯性形成的“
11、人际效应为筹募创始基金，完成慈善机构的原始积累发挥了重要的“杠杆作用。上个世纪末，随着慈善意识的觉醒，大批富起来的企业家介入慈善事业，他们用经营管理的理念来诠释慈善，使“基金和工程成为慈善事业开展的重要推力，为改善慈善机构的内部管理，提高竞争能力发挥了重要作用。同时，也暴露出慈善机构的“软肋，管理队伍年龄大，文化程度低，缺乏创新能力。于是培育职业化团队成为重要任务而提上议事日程。经过近些年的努力，目前这种状况已经有所改善，到202223年底，浙江县以上慈善机构已聘用大专以上毕业生197人，平均每个机构2人。但这与慈善事业的开展要求相比差距依然很大，必须采取切实措施改变这种状况，着力解决当前在推
12、动职业化进程中面临的困难和问题，包括一要探索建立慈善公益机构的用工制度和人才培养机制，切实解决慈善公益机构的劳动分配和社会保障问题，吸引优秀的大学毕业生投身非营利事业；二要推动慈善公益机构的专业化建设，减少行政依附，提高应对各种挑战的能力；三要优化团队结构，开展绩效考评，强化鼓励机制，培育具有社会工作专业能力的骨干队伍。 瓶颈五：筹款和救助“简单化倾向 由于受各种因素的影响，初创时期的慈善工作带有明显的“行政烙印，筹款上表现为发动加摊派，在救助上表现为分钱加节日慰问。慈善工作缺乏“个性化色彩，以至于受助人大多视慈善救助为“政府救济。慈善救助的“社会功能得不到彰显，影响到慈善机构的“公信力建设。
13、从上个世纪末开始，随着中外慈善文化交流的推进，慈善事业的现代理念逐渐被中国的慈善机构所接受，慈善筹款和救助“工程化被提上议事日程，以“工程和“工程为“标签的慈善活动成为一种“时尚，但就其本质来说，仍然没有离开以“钱作为运作平台，只不过是发钱的形式归大类而已，并没有解决“授人以鱼还是“授人以渔的问题。近年来，XX省XX市慈善总会在慈善救助“工程化上进行了一些有益的探索，他们与农业龙头企业合作，开发农业效益型工程，为农村困难户提供产销一条龙效劳，取得了明显的成效。但这只是“个案，缺乏普遍性。要从根本上解决问题，还有很长的路要走，其中包括：一要切实转变慈善工作的“行政化观念，学习和借鉴国内外社会工作
14、的成功经验，逐步提高慈善救助的“工程化比重；二要尽量减少“发钱救助，推广能力型救助模式，提高困难群众生存和开展能力；三要提高慈善救助的社会化程度，充分调动和利用市场资源为慈善救助提供效劳平台，积极开展“工程招标的实践和探索，提高慈善救助的效率和效能。 瓶颈六：慈善基金投资增殖进入盲区 慈善基金的投资增值是慈善救助资金的重要来源。随着慈善事业的开展，慈善基金的本金规模逐步扩大，到202223年底XX省全省慈善机构的创始基金、工程基金已达18.7亿元。建立基金的本意在于投资理财增值，收益用于慈善事业。由于缺乏经验和风险畏惧，各地慈善机构的基金投资处在无所适从的状态，在低利率和通胀的金融环境下，慈善
15、基金实际上处在潜亏状态。解决慈善基金的投资管理，已成为当务之急。我国于2022年2023月1日施行的信托法第六章专门为公共利益目的而设置“公益信托，并强调“国家鼓励开展公益信托。本来这对慈善基金的投资增值是一种“优化选择，但信托法施行8年来，效果并不理想，由于信托机构对于开发“公益信托产品的热情不高，政策措施不配套，“公益信托实际上成为“纸上谈兵。近十年来，浙江的慈善机构在“慈善基金的投资增值上是“八仙过海，各显神通，主要的投资不外乎以下几种渠道，一是投资政府主导的土地储藏基金，由财政提供担保；二是由政府领导牵线，向规模大，效益好的民营企业提供借贷，由领导信誉担保；三是存银行买国债；四是通过信
16、托投资公司投资理财。上述四种途径的投资收益一般在3%2023%之间。显而易见，这些投资理财要么隐性贬值，要么存在着巨大的投资风险。2022年11月，金信信托股份推出国债团购“金融产品和其他理财产品，因“金信信托由XX市政府控股，且投资的是“国债，加上媒体的大幅广告，被认为“平安可靠。全省有9家慈善机构投资“金信信托，委托理财资金达7800万元。2023年12月底，“金信信托违规操作被银监会查处。当时正值证券市场进入低谷，强制平仓使“金信信托损失沉重，全省9家慈善机构中只有一家因理财到期，在“金信信托被查处前一个星期撤出资金，全身而退，其它8家的5800万资金被套。慈善机构随后屡次向各级政府、中国银监会报告，希望能够保证慈善基
