1、2023年村规民约基层治理调研报告 作为社会的微观根底，乡村是国家的细胞，是实践着软硬兼施结构治理模式的公共区域。基层治理是我国民主政治和法治建设的根底，我们不难觉察，社会中总存在这样一类标准，词句冗长却字字珠玑，数量繁多却朗朗上口，语言直白却意义深刻，虽然没有国家依据和强制保障，却时刻影响着人们的言行举止。这类标准就是人们通常所说的村规民约，是基层治理中不行或缺的重要组成局部和表现形式。它是在满足人民对现实标准的需求根底上，以传统道德为根底，以现行法律政策为依据，结合当地实际，共同制定并遵守的行为标准。作为基层治理中的重要制度化形式，很大程度上是独立于“法律之外的又一种社会管理形式，表现为村
2、民可以人手一册的权利义务书（1）。它担当着调整、评价各类社会行为和大量公共治理的功能，构建和维系着村内和谐和公共秩序，影响着乡村社会和谐稳定和进展变化。将现存有效的村规民约上升到软法的层次，促进向法治化的转换与进展，是创新社会管理、提升软法治理力量的重要路径。 因此，在充分认真并高度重视村规民约的意义和作用的根底上，深化探析村规民约在现代社会进展中的缺乏、缺陷，觉察症结深挖问题根源找到应对之策，促进村规民约正常化、标准化、合法化，提升软法治理力量，形成软法不软的局面是格外必要的。 （一）基层民主建设的重要体现 村民自治是基层民主建设的核心组成局部，基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的重要内
3、容，是实现社会主义新农村建设的重要步骤，是中国特色社会主义民主政治建设的根底，是我国整个民主政治建设的切入点。村规民约的不断的消逝,既是基层民主政治建设实践的诠释,也是村民自治法律制度的必定结果。它对社会主义政治文明的建设，对整个民主化进程的推动，起到现实而深远的影响。党的十九大指出，在城乡社会综合治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我效劳、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。作为基层民主权利行使的产物，村规民约是针对农村公共事务，经由村民大会争辩、多数人表决通过的“社会契约（2），是我国民主政治建设的一次“历史性工程，其村民公共参与的特质反映了乡村治理的自
4、治性和民主化程度。进一步标准村规民约是完善基层民主制度的重要体现。 （二）基层社会自治的重要手段 村民自治作为一种社会自治,来源于宽敞农夫群众的利益捆绑、首创内因的宏大的实践,是介于法律与道德之间“准法的自治标准，是全体村民共同意志的载体，其性质确定了它需要依据实践中依据消逝的新状况、新问题,不断制定针对性强、有用性高的村规民约,以进展和完善这种自治制度。村民自治是一种制度的外壳,而村规民约那么是这种制度的血肉。从包干到户到农村经济体制的改革,从村民委员会的建立到农村基层民主政治的建设,从农村“长者调解、“五老调解到人民调解制度的建立、完善、进展,都是村规民约的历史奉献。传统的中国乡村，自给自
5、足经济条件下的社会关系依靠宗法伦理来整合，国家的介入和干预程度较低;新中国成立后的人民公社体制下，国家行政权力对农村社会实行高度的把握和整合;改革开放以后，农村社会的治理体现为法治与自治并行。农村社会的飞速进展迫切需要相关标准来引导农夫的社会和个人行为，而以抱负信念、风俗习惯、社会舆论为根底兼具有契约法理性质的村规民约与国家法律充当互为补充的作用，成为了基层治理的重要手段。 二、当前村规民约存在的问题 虽然村规民约在基层治理中不行或缺，其作用和意义不言而喻，但当下我国的基层治理体系尚不完善，在面对诸多农村问题时显得治理手段匮乏，依据问卷调查的结果以及实证考察和案例分析，村规民约的建设存在以下问
6、题： （一）与现行“硬法冲突。村民委员会组织法第20条其次款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表争辩确定的事项不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得有侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。（3）但由于农村社会深厚的自治精神，村民对陋俗的坚持，对法治的冷淡，有少数村规民约留有封建剩余，违反国家法律法规，消逝明显的不当、不合理，如农村外嫁的姑娘必需收回土地、上门女婿不能分地等问题；高校生上学迁出的户口在其毕业后不能再迁回原村；本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产在软法的合宪性与合法性问题上，在村规民约与“硬法冲突的时候，国家权力的介入在深厚的封建观念下往往显得力不
7、从心。对涉及到对公民根本权利的侵害，尤其是以公权力侵害村民的个人利益，应当对其进行严格的审查。 （二）与基层民主建设违反。村规民约是村民充分行使自治权的成果体现，是基层民主的产物。但实际上，无论是制定程序还是实质内容，村规民约的民主性明显缺乏，多数由少数几个人争辩制作，较少收集民意，票数过半那么过，人为操作空间颇大。有的由政府统一制定的;有的由影响力大的大户参与大会；有的直接召开村民会议宣读民主性的缺乏大打降低了村民的参与度和认同度，最终制定出的村规民约反映的是少数人的意志，没有站在全局的高度和最宽敞人民群众的利益立场思考问题，程序极度不标准，村规民约的民主性大打折扣。 （三）与群众接受意愿不
8、配套。一是多数村规民约涉及行为标准、人身财产权，少有涉及基层群众义务民主政治权益，存在权利义务不对等、义务本位思想突出的状况。二是在约束手段上，常接受经济惩罚，较少接受奉劝告服教育，未突出基层民主建设的宣扬教育作用，多数群众遵守“规章而未达入脑入心的效果。三是一些村规民约的条文笼统、抽象、涵盖面广，道德宣言式、提倡式的条文多，口号多实际少，明确村民权利义务条文少，基层民主重点不突出，实际操作意义不大。四是由于地域、文化等因素，村规民约往往不能准时反映时代的变化，多数的村规民约是陈年老窖，到今日既未被废止亦未作任何修改，内容明显过时。有的保存传统却不与时俱进更新规约，多数群众难以接受，村规民约患
9、病地位的为难和权威的丧失。 （四）与基层治理可执行性不符 如前所述，有的村规民约属于口号型、宣扬型，少有或没有规定村民的具体权利义务，不具备可执行性。有的村规民约反映少数人的意志，遭到村民的抵抗，可执行性不强。有的针对性不强，选用大而空、华而不实的内容，导致村规民约的约束力弱化，使得那些亟需解决、而法律尚未触及的农村问题被搁置或放大，影响了农村社会稳定。有的寥寥无几，有的洋洋几十条，不成文形式的村规民约较多，很多地方是通过村民小组“一事一议确定下来后再口口相传，有的地方甚至用抓阄的方式来确定，程序不合标准，针对性、操作性不强，从而遭到基层群众的抵抗。 三、进一步促进村规民约法治化的意见建议 依
10、据当前形势，尤其是党的十九届六中全会作出关于全面推动依法治国重大战略以来，村规民约的法治化问题显得越来越突出，所谓村规民约法治化，就是将原有的村规民约加上一套固定的程式模子，逐步使其走上正规化、合法化的轨道，保障其在国家法律规定和允许的框架范围运行，村规民约的顺当实施是基层法治的生动实践，是基层民主自治的有利保障，是基层依法治理的具体落实。主要包含以下三个方面： （一）村规民约应当进一步体现法治化 国家法律对村规民约的制定原那么和程序规定较少，仅有村民委员会组织法第10条、27条、38条对其作了原那么性规定。各个行政区域多在村民委员会组织法的统一下进行原那么性规定，有的甚至尚未提及。在基层社会
11、管理和综合治理中，如何正确制定符合法律和规定的村规民约亦无明确的规定。为了更好地实现基层民主自治，村规民约扮演的角色越来越重要，首先应从立法上明确村规民约的地位，在有章可尊、有法可循的根底上进一步标准村规民约。立法中应明确规定:村规民约“民间法（4）的性质和地位;村规民约的适用范围、地域和事项;村规民约的制定程序；村规民约的在调处冲突纠纷中的法律效力，村规民约的备案、修改、审查机制。进行地方立法时，既要结合宪法、村民委员会组织法等国家现行法律法规，又要考虑当地农村经济社会进展的客观实际，还应当充分敬重和征求基层社会管理者、农夫群众的意见建议。 （二）村规民约的制定应当符合法定程序 制定村规民约
12、的程序必需正值、符合法律规定，制定村规民约必需具备合法性、公开性和民主参与性。一是村规民约支队本村公共事务和公益事业予以规定，制定和修改村规民约的主体可以是村民会议，也可以是村民代表大会，制定的内容必需经过村民小组严格把关，不得违反相关法律法规和政策规定，法律已有明确规定的不再纳入，村民商定俗成的内容必需体现针对性、约束性和有用性，不得有侵害群众利益的行为。二是村规民约的制定程序需应当符合法律规定，首先应广泛宣扬，发动群众参与，充分征求群众意见；其次由村民小组草拟初稿提交到村民会议审核修改，该过程由法律参谋审核把关；再次召开村民会议或村民代表大会争辩表决，应由三分之二以上的住户代表参与会议，参
13、会人员应由至少三分之二审议并通过；然后上级人民政府组织实施并备案推广；最终由所在村委会印制并公布实施。三是村规民约的制定要要弱化政府的影响和干预，保障村规民约确实定民主，确保村规民约的内容是村民意志的集中反映。同时，也必需强调基层政府对村规民约的指导、审查和监督职责。 （三）村规民约的出台应当充分重视监督环节 一是基层政府对报备的村规民约进行备案审查，不能只备案不审查，或者只审查不备案，主要审查村规民约的内容程序是否合法、是否符合民主，觉察问题准时反响，并责令村民会议或村民代表大会改正。定期清理辖区内的村规民约进行监督检查，准时催促清理和调整不适应社会进展需求的村规民约，坚决制止不合法规对村民合法利益造成的侵害。进一步完善乡镇和村级法律参谋制度，健全基层政府和法律参谋乐观参与的事前审查监督机制，严格把握村规民约制定的最终一道关口，对村规民约的合法性、合理性进行认真审查。二是运用司法监督与行政监督之间的连接协作，充分保障和村规民约的合法性、有效性，对合法合规的事实依据，司法部门应当作为裁定的重要依据。村规民约是村民自治的结果，对不合法的村规民约，司法部门不宜直接干预基层民主自治，对违法的村规民约，可以提出司法建议，由乡镇政府责令村民会议或村民代表大会修正! 8
