1、2023年政府投资项目代建制考察报告 编者按：本文主要从地代建制的实施状况；地代建制的主要特点；地政府投资项目管理体制改革的借鉴经验；信托在我市政府投资项目管理体制改革中的作用与角色进行表达。其中，主要包括：市在政府投资项目管理体制改革，特殊是代建制方面很早就开头了改革探究、政府投资项目代建制也已进行了几年的试点、强调政府投资项目年度规划支配的重要性、代建项目的选定范围、代建单位的资质管理、代建单位确实定方法、代建单位的代建内容、把握投资的措施、政府投资项目的管理模式、管理方法、投资方式依据项目性质的不同而不同，没有一成不变的模式，可以实行多种方式，代建制只是其中的一种解决方案、加强政府投资项
2、目的规划管理、代建制模式的选择、代建单位必需对代建项目实施全过程的管理、科学决策，避开任凭性、非盈利性政府投资项目、盈利性政府投资项目等，具体材料请详见： 乐观推动政府投资项目管理体制改革是当前各地政府和相关职能部门的一项重要工作。总体来看，改革的根本思路是全面建立起政府投资项目法人制和代建制，通过引进专业化的工程项目管理公司，对政府投资项目从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消退过去政府投资项目建设管理过程中“投资、建设、管理、运营四位一体的状况及由此带来的种种弊病，建立起有效的政府投资项目的约束机制，标准政府投资项目的管理，从而提高政府资金投资效益和建设工程质量。从全国范围
3、看，上海、深圳、x等城市较早地对政府投资项目管理体制进行了大胆的改革和实践，取得了显著的成果并积累了相当丰富的经验。 x市政府有关领导、发改委、财政局等相关职能部门始终关注政府投资项目建设管理的体制改革，并进行了长期的探究和争辩。2023年8月，以x市殡仪馆新馆项目、x市疾病预防把握中心迁建项目全面工程代建和市博物馆新馆建设项目财务为突破口，x市政府投资项目管理体制改革的试点工作全面启动。经过半年多的试点，目前三个代建项目进展顺当。为了总结我市代建试点的工作成果，学习先进地区在政府投资建设管理体制改革方面的先进经验和做法，籍此制定出台符合我市实际的政府投资项目管理方法和代建制管理方法，2023
4、年4月13日至20日，由x市进展和改革委员会和x信托相关人员组成的考察团专程赴x、x等地，实地考察当地政府投资项目的代建制实施状况。经过与当地相关部门的深化沟通与沟通，考察团对上述地区的政府投资项目管理改革状况有了全面的了解，提高了生疏，取得了不少收获。 一、x、x等地代建制的实施状况 x市在政府投资项目管理体制改革，特殊是代建制方面很早就开头了改革探究。当年的x江北机场建设过程中就进行了代建制试点，并取得了圆满成功，机场总投资共2.91亿元人民币，而与江北机场同期修建的国内其他几个机场，投资均超过了10亿元，代建制在投资把握方面的优势得到了充分的体现。此外，x市纪委大厦、博物馆、市人大、机关
5、生活住宅小区等项目均接受了代建制形式，全部代建项目都很好地把握了投资，最大限度地降低了建设本钱。在试点成功的根底上，x市又对深圳、安徽等地的代建制管理方法进行了学习和提高，2023年12月18日和2023年11月25日，x市政府分别出台了x市政府公益性项目建设管理制暂行方法和x市政府投资项目管理方法，以法规的形式对该市的政府投资项目进行了标准。 x市政府投资项目代建制也已进行了几年的试点。通过代建制方式建成的项目已有7到8个。目前x市预算内外资金投资的项目根本上全部实行了代建制。通过代建制的实施，x市建立起了完善的政府投资项目约束机制，投资得到了较好的把握。 二、x、x等地代建制的主要特点（以
6、x为例）。 x市在政府投资项目管理方面有以下几个特色： 1、强调政府投资项目年度规划支配的重要性。 x市计委掌管财政预算内的近3亿元的资金，由于财力相对有限，x市特殊强调政府投资项目的年度规划支配。年度规划由计委制定，制定的原那么是立足当前，兼顾长远、量入为出、综合平衡。年度投资总量由市计委与财政部门会同有关部门拟定，列入国民经济与社会进展年度规划草案，并必需经市人大会审议通过执行。年度投资规划一经批准，即严格执行，除特殊状况确需调整外，原那么上实际投资额不允许超出年度投资规划额。市计委依据年度投资规划，并与使用部门协商平衡支配具体投资项目。建设项目的使用单位可以提出访用要求，建设标准和功能定
7、位，政府相关领导对项目的建设与否具有决策权。项目的总投资额依据专业机构的设计概算为准，无论是使用单位和政府部门对于总投资额没有发言权。 2、代建项目的选定范围 政府投资项目是指使用财政性资金，以及用财政性资金作为还款来源或担保的借贷型资金投资项目的根底性和公益性项目，涉及到交通、电力、水利、教育、文化、科技等众多行业和部门。但是，并不是全部的政府投资项目都必需和可能纳入代建制范畴。x市的规定是，对于非盈利性的公益项目，特殊是项目使用部门为没有常设基建部门，没有精通基建方面的专业人才和基建经验的，全部接受代建制的形式。而对于交通、水利等项目，由于相关政府部门具有常设的基建部门或基建机构，拥有确定
8、数量的专业人才和丰富的经验，因此对于这些项目，目前还没有纳入代建制范畴。 3、代建单位的资质管理 对代建单位的资质问题，x市的规定是必需具有综合甲级工程设计资质、综合甲级监理资质、施工总承包一级以上资质、综合甲级工程询问资质之一，并具有相应资产、专业人员、同类工程建设管理经验以及与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系的企业才能向x市建设行政部门申请取得代建单位资质。x市建设行政部门会同x市计委、财政等部门共同审定并公布取得代建机构资质的名单。x市建委负责对获批的代建单位资质的日常管理工作。经过几年的代建制推广，一批代建机构主体得到了培育进展，目前，整个x已拥有十七八家专业机构，保证了代建制的
9、顺当实施。 4、代建单位确实定方法 项目代建单位确实定全部实现市场化运作，通过公开招投标的方式产生。评标的依据主要是代建单位的业绩、专业人才的数量、委派到该项目的项目经理状况以及代建费等指标。代建费的取费标准，x市的规定是根本参照项目建设单位管理费，比建设单位管理费稍高一点。代建费作为评标的一个指标，但不是主要指标，其用意是防止投标人之间为了中标而开放恶意的竞争，从而影响到项目的正常建设施工。 5、代建单位的代建内容 关于具体代建内容，x市要求代建单位对项目实施全过程的管理，包括项目的可行性分析、项目手续审批、初步设计、施工图设计、招投标、工程建设质量、进度投资把握和竣工验收等工作。要求代建单
10、位自项目建议书批复之后即要介入项目之中。x市特殊强调代建单位优化设计、把握投资方面的专业优势，从设计阶段入手，严格把握工程总造价。在x市奥体中心游泳跳水馆的代建试点中，代建方通过对原设计方案的深化争辩和优化，一下子节省了投资1000多万元，充分体现了代建制在投资把握方面的突出优势。 6、把握投资的措施。 x市规定代建单位必需严格依据批准的概算实施投资把握，对代建项目实行限额设计。初步设计概算不得超过可行性争辩报告批复的投资总额，施工图设计工程预算不得超过初步设计批复的工程概算。假设设计深度不够或工程预算超过可研批复的投资总额或初步设计批复的概算10%以内，代建单位必需催促设计单位调整设计，并准
11、时向计委、建设部门和财政部门报告；超过10%以上的，计委有权拒绝原方案，并要求项目使用单位和代建单位按程序重新报批项目。这些规章的制定有利于促使中介询问机构和设计单位提高项目可行性报告编制的严峻性和合理性，加大方案设计的深度，保证项目总投资概算的精确性和科学性。 此外，x市还对项目设计变更建立了一套严格的约束机制，重大设计变更代建单位必需向计委、财政等报告，并需要依据确定的程序办理。 三、x、x等地政府投资项目管理体制改革的借鉴经验： 1、政府投资项目的管理模式、管理方法、投资方式依据项目性质的不同而不同，没有一成不变的模式，可以实行多种方式，代建制只是其中的一种解决方案。总体而言，可以将政府
12、投资项目划分为非经营性项目和经营性项目。在非经营性项目方面，代建制是目前比较适合的方法。对于经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等根底性设施以及高科技示范工程，应建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程。项目法人即可以是由政府相关部门设立的投资公司（如城投、水务、交通等），也可以由实力雄厚、信誉卓著的中介机构（特殊是同时具有投融资职能的信托投资公司）担当。项目法人代表政府充当项目业主和投资主体，担负项目法人在项目筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务归还和资产的保值增值等方面的功能。对于新建项目，可以接受BT（建设-移交）、BOT（建设经营移交）等形式，甚
13、至于，对于某些政府投资新建项目，政府完全可以出让全部权，交给社会投资建设，政府通过租赁、购置项目处置力量（如供水）等方式实现政府投资项目的社会化。对于已建成政府投资项目，政府可以通过特许经营权转让、TOT（移交经营移交）等方式盘活沉淀资产，提早收回资金用于再进展。 2、加强政府投资项目的规划管理。在这一点上，我市与x等地相比有着明显差距。目前x市还没有完全建立起政府投资项目的年度规划管理制度（主要表现在年度投资总量把握和支配上），政府投资没有遵循量入为出、综合平衡的原那么，政府投资项目的上马带有确定的任凭性。在我国经济整体显现投资过热的状况下，加强政府投资项目的规划管理有着重要现实意义。 3、
14、代建制模式的选择。考察说明，深圳模式（通过组建工务局，全面担当政府投资项目的代建工作）在推行过程中遇到了确定的阻力和困难，不很成功。缘由在于工务局统管了全部的代建项目，权力过分集中，形成了确定程度的垄断，严峻挫伤了使用单位的乐观性，甚至消逝了政府投资项目年度规划规划不能完成的现象。因此，向全社会全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公正竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化我市代建制试点与改革的必定选择。 4、代建单位必需对代建项目实施全过程的管理。由于项目造价把握的70%是在设计阶段完成的，因此代建单位必需在初步设计阶段即介入项目之中，充分发挥代建单位在设计阶段的
15、造价把握力量，严控投资规模，提高投资效率。 5、科学决策，避开任凭性。要实现对项目从设计阶段就进行有效的投资把握，关键之处在于必需提高项目可研报告编制的严峻性和科学性，要有确定的深度，可研报告中的项目投资估算必需客观精确，不受人为因素影响。从我市目前的状况看，项目总投资往往是使用单位与政府之间讨价还价的结果，带有很大的任凭性。经常是政府先定项目和总投资，再做可研和初步设计，这样就很难保证可研报告的客观和公允性，无法避开概算超估算、预算超概算现象的消逝，代建单位很难对项目的投资进行有效的把握。 四、x信托在我市政府投资项目管理体制改革中的作用与角色 1、非盈利性政府投资项目 在非盈利性政府投资项目建设中，x信托可以作为代建单位直接参与项目的建设与管理。x信托担当了我市首批两个政府投资项目的代建工作，积累了确定的工程建设管理经验，培育了一批专业项目管理人才。x信托可以通过建立项目管理公司，通过公正竞争的方式参与此类项目的代建工作。此外，x信托具有投融资职能和丰富的财产管理经验，可以作为代建制项目的财务人，为非盈利性政府投资项目资金融通和建设资金的管理。 2、盈利性政府投资项目 在盈利性政府投资项目建设中，x信托可以作为项目法人，作为投资主体代表政府行使业主职能，接受BT、BOT等多种形式参与该类项目的投资、建设、运营和管理。从信托的特点和固有职能来看，此种形式或许能更好地
