1、我国政府绩效评估的问题分析与对策研究 提高政府绩效历来是公共管理追求的根本目标之一，问题是如何提高。政府绩效评估就是一种有效的管理工具，它的兴起是当今时代全球化、民主化开展趋势的产物。自二十世纪七、八十年代以来，西方社会政府管理出现效劳效能低下、公共支出持续攀升、巨额的财政赤字和政府干预的高额本钱，使政府管理的合法性和公信力衰降。因此英美等兴旺国家新公共管理运动和政府再造运动蓬勃兴起，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的实用管理工具，逐渐在公共管理的实践中得到应用。随着公共部门本钱意识、效劳意识的强化和公民意识的加强，政府部门绩效评估工作也全面展开。 在我国，随着改革开放的深入和政府行政体制改
2、革的深化，西方兴旺国家一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我国的行政改革中得到吸收和借鉴。其中绩效评估问题开始引起广泛的重视并在政府部门中得到初步实践。但整体而言，政府部门绩效评估在我国还是一个起步和探索阶段，在具体实践中，存在着诸多问题，绩效评估的功能未充分的发挥。为此，本文主要通过对我国政府部门绩效评估的经验总结，力图找出存在的问题和缺乏，在对原因进行分析的根底上，提出解决的对策。 一、政府绩效评估的涵义及其意义 所谓绩效，从字面意义上理解是成绩和效益。对于政府而言，政府绩效，在西方国家也被称为“公共生产力、“国家生产力、“公共组织绩效、“政府业绩、“政府作为等，从其外表意义上来说，它包
3、含着政府所作的成绩和所获得的效益的意思，但从其内涵上来讲，还包含政府本钱、政府效率、政治稳定、社会进步、良性开展、持续运行的含义在内。相应地，政府绩效评估就是指以一定的时段为界限，对政府部门的工作效率、能力、效劳质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。（引文）因此，开展有效的政府绩效评估具有重大的理论意义和实践意义。 第一，绩效评估有利于贯彻和落实科学开展观，形成强有力的目标导向。科学开展观内涵丰富，要将其落到实处，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评估标准和
4、评估体系。科学的绩效评估，将科学开展观的原那么要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，为树立和落实科学开展观和正确的政绩观提供有力的支撑。 第二，绩效评估有利于提高政府部门的绩效。绩效评估作为一种技术，是有效提高政府绩效的动力工具。一方面绩效评估有助于实现和落实政府的责任。政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并到达预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评估，以准确了解政府是否承担起了公共责任。另一方面，政府绩效评估所采取的界定政府职能、提高效劳质量、强调顾客至上和以顾客需
5、求为导向等措施，有利于改进政府公共部门与社会公众之间的关系，有利于建立和开展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和凝聚力。 第三，绩效评估有利于提升政府管理能力。一通过绩效评估，使政府部门和公务员的鼓励约束机制有了依据，建立在绩效评估根底上的奖惩，可强化政府部门的鼓励机制。二绩效评估有利于有效配置资源，建立以绩效为根底的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，可以降低行政本钱，减少政府部门的浪费。三绩效评估是诊断政府部门开展的有力措施。绩效评估作为管理决策的根底，能为组织提供有关政府活动进度、物质损耗、工作协调等方面的信息，以适时调整偏差。 二、我国政府绩效评估的实践及其存在的
6、问题 改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评估发生了两个方面的根本性变化，一是从没有评估和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效评估。如XX省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评，XX市的“万人评政府等。这些改革措施的应用不仅为政府开展绩效管理积累了较为丰富的经验，而且对建设求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益的探索。但是，由于当前我国行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点，现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物，处于探索阶段的政府绩效评估无论在理论还是实践上都表现得很不成熟，与
7、兴旺国家的实践相比，我国的政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上，存在的问题还是相当突出的。 （一）“谁来评估的问题 我国政府绩效评估往往通过自上而下的行政推动，重视自查自评和同体评价（上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排知名次），漠视社会评价（外部中介组织、公众、专家的评估）。可见，评估主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估主体。我们的上级领导不仅掌握着资源配置权、指挥命令权，还掌握着对下级的考评奖惩权。这种考评奖惩是悬挂在下级头上的“指挥棒或令人生畏的“达摩克利斯之剑。在这种情况下，“只对上负责不对下负责“不怕群众不满意，只怕领导不注意必然成为
8、官场的游戏规那么和普遍现象。政府部门一厢情愿的提供着他们自认为老百姓应该需要的效劳，并自设标准评估这种效劳的绩效，而对一些老百姓真正关切的问题，迫切需要的效劳，却存在严重的供应短缺。现实生活中，我们的一些官员不是不知道某事是违法或不当，但惧于上级领导的赫赫威势，也只好违心顺从勉力而为，躬行妾妇之道。这些官员做事情不是基于自身所负的职能责任，也不是出于人民群众的利益要求，而是出于取悦上级的投机心态。我们相信那些大大小小的“形象工程、“政绩工程，与其说是做给群众看的，毋宁说主要是做给上级领导看的。另外，自查自评和同体评价由于受自我保护、自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有自我保护
9、的色彩，导致绩效评估中粉饰问题，过分夸大自身的成就，出现报喜不报忧的现象。这些都是我国现行政府绩效评估中评估主体方面存在的问题。 （二）“评估什么的问题 1.评估内容的界定不尽合理 （1）评估内容重“显绩，轻“潜绩和“隐绩的考评。现在的绩效评估注重短期的、可显现工作成绩的内容，无视有利于长期开展，但短期内无法显现工作业绩的内容。组织的短期业绩得到彰显，可持续开展能力却受到削弱。 （2）评估内容超越政府职能范围。转型时期政府经济、社会职能仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能力，这种职能现状使目前不少政府部门的绩效评估内容，原创：并不一定属于政府的份内职责。比方，不
10、少地方把强制性推广某种经济作物，下属企业或社会组织的产值、利润、税收等列为政府绩效评估的内容，这显然是政府的越位。如果在政府角色越位的根底上进行绩效评估，不仅把评估政府的本意曲解了，而且会阻碍政府转变职能。同时又会促使不少政府部门为了应付庞杂的超越其职能范围的评估内容疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。 （3）评估内容过于关注行政努力。在我国目前的政绩评估中，我们不适当地把评估的目光过多地集中于行政努力，而多少有些无视对行政结果的评估。我们常常只关心“做了没有“做了什么，而不太关心所做的工作到底有没有产生预期效果。“事实上，一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力，却不一定有令人满意的
11、行政效果。据报道，某市政府年年率领机关干部到XX县区荒山植树造林，按统计，该XX县区的森林覆盖率早已到达相当高的程度，然而政府只管种不管活，结果荒山依旧。过于关注行政努力，便易带来“制造工作、“没有功绩也有苦劳形式主义的行政现象，使政府管理领域形式主义盛行。 2.评估指标的设置不够科学 （1）过度追求经济指标，呈现泛经济化趋向 现在政府从上而下，到处都在谈论经济，经济成了压倒一切的最大政治，经济指标自然也成为评估政府绩效的最重要尺度，并和官员的利益得失、仕途进退紧密地关联在一起。在经济绩效评估中，又严重偏向gdp评估，gdp成了政府绩效最炫目的指标。可是gdp具有“不包括家务劳动的价值，不能完
12、全反映社会的劳动成果不能反映经济增长付出的环境污染、资源消耗等代价，不能准确反映社会成员个人福利状况，人均gdp会掩盖收入差距的扩大等局限性。并且gdp及其消长的变化本是一个社会各种因素综合作用的结果，政府公共行政只是导致gdp变化的因素之一。到目前为止，学术界就gdp与政府公共行政的相关性并没有作出令人信服的科学分析和论证。事实也说明一些地方政府在gdp评估指标的指挥棒下，盲目上工程、搞投资，造成大量低水平的重复建设，无视资源、环境的可承载能力，大搞五花八门的“形象工程、“政绩工程，造成国家财产、物资的巨大浪费，甚至不惜以牺牲下一代或几代人的利益为代价，给社会的可持续开展带来危害。 （2）指
13、标设定缺乏环境变量的思考 绩效管理的原那么之一就是，员工有足够的能力控制绩效结果。这也就是说，如果员工不能控制绩效结果，简单的将此因素作为绩效评估的指标对员工来讲就不公平。之所以不能控制，主要是环境因素的影响。这种影响有正负两方面：正面影响是指环境因素导致了绩效更好的结果；负面的是指环境因素导致了绩效更坏的结果。比方，就治安状况来讲，火车站、汽车站、外来人口聚居地的治安状况相对其他地区来讲就较差，这是这些地区的行政机构及其公务人员的努力不能完全控制的，如果不考虑环境因素，简单的用同一指标来同其他地区进行一样的评价，就明显有失公平，影响这些地区和人员的工作积极性。 （3）绩效指标“一票否决、“年
14、度递增需斟酌 据实际调查，在政府部门的绩效评估中，有许多“一票否决指标的设置，并且占到总体指标的30%左右。所谓“一票否决，也就是说，一项指标不合格，其他指标分值再高也没用。从绩效管理的理论上来讲，个别重要指标比方涉及人民群众生命的平安事故、重大决策失误等占的权重较大是合理的，但30%的指标都是“一票否决就不合理了。像一些地方政府将群众越级上访、方案生育、环境卫生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否决，这就会造成下级部门及人员无所适从，为了到达绩效要求只能文过饰非，尽力掩盖。 另外，现实当中，许多政府部门的年度绩效指标是年度递增的。绩效指标的设定确实需要有一定的挑战性，这样才会产生潜在鼓励作用。
15、但是，目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤工作的积极性。如有的政府部门快到年底时，一看今年的任务完成了，就放缓或停止工作，将剩下的业绩留到下一年度，以应付绩效评估指标的年度递增。 （三）“怎样评估的问题 1.评估方法不能合理有效的运用定性方法和定量方法 目前，我国政府绩效评估中，一方面，偏重采用定性方法，对政府部门实行的绩效评估大多只有原那么而笼统的规定，没有具体明确应该做些什么，做到什么程度即缺乏具体、量化的规定。这种简单笼统、定性的方法由于未分类并细化标准，既不能区分不同层次、不同类型、不同岗位绩效的要求，也不能真正反映出政府部门及其管理人员不同的工作业绩、工作状况和工作作风等，以致评估往往脱离岗位责任和实际效果。结果是绩效评估只能凭主观印象、感觉、人际的亲疏实施，缺乏数据支持和科学的分析，从而评估不可防止的带有不同程度的主观性和片面性。另一方面，过于强调定量分析。自改革开放以来，出于过去那种完全定性化政治鉴定的否认和对科学主义、理性主义的迷信，我国各行各业的业绩评价越来越趋于量化。在这股定量分析评价的大潮中，政府政绩评估也定量化了，gdp、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处分人数、罚没款额等等，都成了政绩评估的一项项指标。政府官员们使出浑身解数，甚至不惜给统计数据掺合水分，假数据、虚报指数等欺上瞒下的行为不断出现，形成中国独有的“官出
