1、乡镇依法行政难的原因与对策 依法行政是依法治国的核心内容，也是实践“三个代表的必然要求。乡镇人民政府作为我国政权体系中的最基层单位，同人民群众接触最直接，联系最经常，是依法管理、依法行政的最前沿阵地。而在当前，依法行政难已成为乡镇行政管理中的一个突出问题，笔者在乡镇工作多年，根据自己的工作实践和切身体会，认为当前乡镇人民政府依法行政难的原因是多方面的，既有主观上的原因，也有客观现实的原因，更不能排除人为的原因。在此，笔者围绕这一问题进行探讨。 一、当前乡镇依法行政难的主要原因分析 1、官本位观念是造成依法行政难的主观原因。 中国几千年的封建社会高度官僚集权制度，使人们形成了牢固的权力本位观念，
2、权力崇拜意识、权大于法的思想还在影响我们。新中国成立后几十年的方案经济强调的是集中集权，使有些领导干部过分夸大了手中的权力，“官大一级压死人，谁职位高、谁说了算已习以为常，民主的气氛、法治的气氛比较薄弱。虽然十一届三中全会开辟了我国法治行政的新局面，党的十五大又确立了“依法治国，建设社会主义法治国家的治国根本方略，但权力唯上、官本位观念作为一种传统的专制力量仍在钳制人们的思想、限制人们的行动。特别是少数基层领导，官本位意识还比较浓厚，依法行政意识淡薄。一些乡镇干部时常摆“官老爷架子，认为自己是一方“土诸候，遇事不分青红皂白，唯我独尊，我行我素，盲目行政，导致违法行政、土法行政现象屡见报端。如：
3、某地某村两户村民为临街的基地发生纠纷，村支书以脚为“法，步到中间，脚趾划线，手一举说“听不听我的。听我的就这样，线以东是你家的，线以西是他家的，否那么你们今后不管有什么事都别来找我这个支书。据了解，这种简单直接的处置方法还传为美谈，支书的行为居然还得到乡镇领导的赞赏。 2、体制缺陷是造成依法行政难的客观原因。 在行政管理和行政执法体制中，由于国家尚处于从方案经济向市场经济转轨时期，还没有能够及时建立一套适合市场经济需要的行政管理体制，党政不分、政事不分、政企不分的现象还普遍存在。这点在基层表现得尤为明显。比方，乡镇政府、街道法定代表人是乡镇长、街道办事处主任，但乡镇街道里大的事情决策根本是党委
4、拍板决定，而党委又往往不承担行政责任，出了问题要由乡镇政府承担责任。责权不一致，不能不给依法行政带来很多问题。再如乡镇企业站目前仍承担了局部行政管理职权，政企不分的问题依然存在。在政府与市场、政府与企业的关系上，尽管企业力图走向市场，但一些政府部门的管理仍旧沿袭方案经济体制时管理方法，“不找市场找市长的情况还相当普遍，在行政管理中众多的审批现象就说明了这一问题。 此外，在行政执法机构设置上，乡镇政府出现“空档，目前，在乡镇一级政府中还没有设立行政执法机构，所以从严格意义上说，乡镇政府就没有行政执法权，试想，作为一级基层政权，如果没有行政执法权，那么要依法行政又谈何容易呢。 3、法治意识薄弱是导
5、致依法行政难的的内在因素。 对照党的十六大提出的政治文明建设的要求，乡镇依法行政工作推进受阻的内在原因，还在于一局部乡级干部特别是执法人员的法制意识不强和整体素质不高。分析乡镇干部的来源，主要由三部份组成：一部份来自农村，在本地土生土长，由村组干部逐步提拔起来的；一部份是来自部队，从部队转业或退伍的官兵；一部份是来自农水口专业学校为主的大中专毕业生。从了解的情况看，当前，在乡镇40周岁以上的工作人员中，只有少数是从全日制大专院校毕业生，而大多数的乡镇干部都是高中以下学历。尽管近几年从各种学历渠道取得了后学历，但学法律、懂法制的干部奇缺。乡镇大部份干部对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律
6、是成系统、成体系的博大精深的知识，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化，并运用于指导依法行政的具体工作。不可否认，乡镇一级政府的干部农村工作经验比效丰富，但由于缺乏法律知识和法制意识，这样就造成了乡镇执法主体“依法行政的先天残缺，这是问题的一方面。另一方面，从理论上说依法行政是对行政机关及行政执法人员的单向要求，但从实行效果看，依法行政还涉及到被管理者的法律意识问题。如果行政相对人缺乏法律素质，任你怎样依法，也只是秀才遇上兵。从整体而言，自改革开放以来，我国公民的民主法制意识明显提高，但在农村，在经济落后、文化贫乏的山区，不知法、不守法，甚至以身试法的还大有人在。这种双方法制意识的缺憾或者说
7、双方行为不对称是阻碍乡镇依法行政的内在因素。 4、监督机制滞后是导致依法行政难的外部因素。 历史经验说明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。在根本有法可依的情况下，对行政机关及其行政人员的行政行为能否实现全方位的有效监督就成为能否实现依法行政的关键。我国目前已建立了一套比较完善的监督体系，主要包括政党监督、权力机乡镇依法行政难的原因与对策第2页 关监督、国家专门行政机关监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等，这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行政法律标准的正确实施，对于促进乡镇依法行政发挥了重要作用。但是监督力度仍然不够，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，群众对此意见很大
8、。同时，总体监督机制在实际运作中也存在明显的缺点和缺乏。例如，监督主体虽然众多，但因分工不明、权限不清，容易导致相互扯皮、推诿；人民代表大会监督能力有限，往往流于形式；司法机关在经费、人事上受制于同级政府，监督缺乏独立性；新闻监督缺乏相关法律的支持和保护，易受外界的干扰等。所有这些，在一定程度上造成了对行政监督的乏力。再加上乡镇政府内部监督不到位。如文件审核无法制人员把关，一般由秘书起草，领导签发，这样乡镇一级的行政行为因监督机制滞后，只得由乡镇领导干部和执法人员个人的素质和自我法律意识而决定，使依法行政工作难以得到有效监督。 二、切实推进乡镇依法行政的对策探析。 1、摒弃人治思想，加快转变政
9、府职能和管理方式。 摒弃人治思想，就是要克服官本位观念，克服长官意志、行政命令、以言代法、以权压法等干政扰政现象的发生。就是要按照建设法制政府的要求，树立有限、透明、效劳、诚信的行政理念。就当前而言，最关键的是要加快转变政府职能和管理方式。现在，政府职能转变滞后于经济社会开展的要求，要通过实施行政许可法，促进政府职能加快转变。在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的根底作用。特别是乡镇政府作为最基层政权单位，必须切实转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。要改变那种以批代管、只批不管、重审
10、批轻效劳的做法。当然，转变政府职能并不是要放松管理，而是要管好该管的事。今后，对需要实施行政许可管理的事项，要严格依法进行，加强制约和监督，确保有关行政许可真正发挥作用。对不需要行政许可但需要政府管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。要树立行政效劳观念，行政机关既要加强管理，维护好市场和社会秩序，又要强化效劳，寓管理于效劳之中，做到管理与效劳并重，想群众之所想，急群众之所急，树立以人为本的科学开展观。 2、加强法制宣传教育，提高全民法治意识。 强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法
11、律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能作到依法行政。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为行政相对人的广阔群众法律意识仍十分淡薄。因此，必须加大普法力度，通过开展“送法下乡等活动，切实增强群众的法律意识，使他们知法、懂法、守法。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关人员的土法、违法行政能加以批评、抵抗，作到执法标准、程序合法，既不“缺位，也不“越位，自觉纠正违法行政行为。对各级领导干部来说，知法、懂法、守法就更为重要和更为紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带着广阔人民群众实现依法行政和依法治国的方略。因此，在新的形势
12、下，只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能做到依法行政。很难设想在一支没有法律知识的法盲干部队伍的带着和管理下，能建设法治国家。江泽民同志曾在中央领导干部学法讲座班上强调指出：“为了适应社会主义市场经济开展和社会全面进步的要求提高领导干部的法律素质已成为一项紧迫要求。各级领导干部一定要增强学习法律知识的自觉性，并且要形成制度“领导干部学法不仅有助于普及法律知识教育和带动全党学法守法，依法办事，而且有助于推进社会主义市场经济体制的建立和整个国家的法制建设，保证改革开展和现代化建设顺利进行。所以，只有乡镇领导干部的法制观念增强了，法律素质提高了，扎实推进依法行政才能有保障。 3、强化监督机
13、制，推动乡镇依法行政。 没有监督的政府，最后只能是专制政府。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。目前我国已经建立了多元化的监督主休，现在关键是要强化监督主体的法律意识，赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督，敢于监督。同时，要通过进一步强化监督机制来推动乡镇政府干部依法行政。具体强化措施探究：一是建立相关配套制度，如建立行政责任制、执法公示制、违法追究制、依法行政考核制、投诉举报制等。这些制度不仅要打印成文、张贴上墙，还要通过播送、电视、板报方式向社会、向群众公开，让广阔群众都能依法监督乡镇干部，同时也到达依法行政的宣传效果。二是建立乡镇内部和外部相结合的
14、依法行政监督机制。在乡镇政府内部，由法制员同司法办组成系统内的监督小组，负责文件的审核把关及执法监督。在乡镇系统外，由乡镇政府聘请社会各界相关同志（包括行政相对人）作为乡镇依法行政监督员，每半年给乡镇干部和执法人员评议一次。运用以上措施，启动内外监督机制，使之起到推动乡镇政府工作人员自觉依法行政的目的。 4、落实行政责任，扎实推进依法行政进程。 “有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿是依法行政的根本要求。行政责任如果落实不到位，行政权的运行就得不到制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现。要落实行政责任制，关键是要明确乡镇政府领导尤其是主要领导
15、的行政责任。具体探讨，要明确规定乡镇政府主要领导是依法行政的第一责任人；分管法制的乡镇领导是直接责任人；并依次明确政府内各级各岗干部的依法行政责任。乡镇党委和乡镇人大应当根据乡镇政府领导依法行政的责任要求，不定期地审议政府的依法行政工作，时常提醒政府按责任条款强化行政行为的合法性、合理性、公开性、责任性和效率性，使乡镇政府的具体行政行为和抽象行政行为均符合法律规定。 落实行政责任制还必须与每个领导的个人责任挂起钩来，追究其个人的具体责任。如：倘假设因领导决策错误而造成的行政损失，要追究乡镇党委和乡镇政府一把手的共同责任；假设是政府内设部门在政府工作中出现的重大失职、违法行政行为，要追究政府主要
16、负责人的政治责任，或罢免、或引咎辞职、或责令辞职；假设是政府下属有违法行政行为，要追究行政领导的连带责任；假设纯属行政领导个人的违法行为，要追究直接法律后果责任。而且对承担责任的领导的依法行政责任追究必须公开化、明朗化，不得以调离换岗、明降暗升等方式掩盖群众耳目。 总之，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线，其成效如何，在很大程度上对推进依法治国方略的实施具有十分重要的意义。虽然当前乡镇依法行政还面临着许多困难和问题，要解决这些困难、问题也不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，正视困难，循序渐进逐一解决问题，从而逐步、扎实、有效、全面地推进乡镇依法行政的进程。 第9页 共9页
