1、行政事业单位内部控制标准与制度 为了帮助行政事业单位特别是单位的领导和财会人员熟悉和理解内部控制标准和制度，弄清楚之间的关系，做好本单位的内部控制标准建设，进一步全面贯彻党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国假设干重大问题的决定提出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用，落实习近平总书记在中纪委全委会上提出的，要加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。根据自己工作实践，现就
2、行政事业单位内部控制标准和制度建设谈谈自己的理解，希望能够给大家一些帮助，建立起更加标准的内部控制。 一、内部控制制度与标准的定义 内部控制是指一个单位为了实现其经营管理目标，保护资产的平安完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营管理方针的贯彻执行，保证经营管理活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。根据财政部印发的行政事业单位内部控制标准（试行）（财会（2023）21号）“第三条：本标准所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。通过查阅财政部印发的行政事业单位
3、内部控制标准和企业内部控制根本标准，以及小企业内部控制标准，都未对内部控制标准进行定义。基于财政部印发的内部控制标准相关文件，再加上对内部控制定义理解及各级财政部门和单位实践，本人认为，内部控制标准可以这样来理解，就是单位为履行职能，实现控制目标，对经济活动的风险进行防范和管控的过程而制定规定或标准、实施措施和执行程序。 二、内部控制制度与标准的关系 通过解读制度、标准的概念，可以发现它们的联系和区别。从区别上看，制度表达的是一种办事规程或者行为准那么，具有较高的层面，主要表达管理层面；而标准是明文规定或者标准，在行为标准上较制度具有更具体、更详细的特点，表达的是对一项业务如何操作和控制。从两
4、者的联系看，标准和制度是相辅相成的，两者相互吸收，相互完善，共同提升；标准制定的依据主要是法规、制度，标准通过提升和完善，成为大家共同遵守的办事规程或行动准那么的制度，甚至法令。比方，为了加强本地区、本级行政事业单位公务接待、差旅费、会议费、培训费等的管理，政府及政府管理部门，制定了公务接待、差旅费、会议费、培训费的管理方法或者制度。而各单位根据政府及政府管理部门制定的管理方法或者制度，结合本单位实际和管理要求，除了要制定相应的管理制度或者实施细那么外，还要按照内部控制标准要求，建立起包括公务接待、差旅费、会议费、培训费等的控制依据、范围、目标、费用标准、岗位设置、归口管理、票据控制、审批、控
5、制流程及流程图、风险点及风险等级、控制措施等一系列内容的内部控制标准，以方便本单位管理人员、具体经办人员标准操作。内部控制和内部控制标准又是什么关系。 前文述及财政部印发的行政事业单位内部控制标准、企业内部控制根本标准、小企业内部控制标准三个文件的标题都叫内部控制（根本）标准。如财政部、国家审计署、银监会、证监会、保监会联合印发的企业内部控制根本标准（财会（202223）7号）“第三条：本标准所称内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。财政部印发的小企业内部控制标准（试行）（财会（2023）21号）“第三条：本标准所称内部控制，是指由小企业负责人及全体
6、员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。三个文件里面只给了内部控制定义，而没有给出内部控制标准相应的定义。本人认为，通过定义内部控制，实际上也就明确了内部控制标准，就是对经济业务活动进行防范和管控而制定规定或标准、实施措施和执行程序。这个，在作为具体指导行政事业单位开展内部控制建设的财政部关于开展行政事业单位内部控制根底性评价工作的通知（财会202311号）可以得到很好的说明，各单位既要建立制度，更要建立标准；同时在发布的行政事业单位内部控制标准（试行）、企业内部控制根本标准、小企业内部控制标准（试行）的标题明确的是单位内部控制标准，而不是单位内部控制制度；在财政部针对企业印发的一系列具体标准
7、和应用指引说得更明白了。 由于行政事业单位与企业在经济活动、内部控制主体、推动力量、控制目标、关注重点上存在较大差异，其定义上也有所差异。因此，在对行政事业单位内部控制建设主要从层面上和控制内容区标准的，与企业就有较大差异。控制层面主要考虑单位层面和业务层面两个方面，而控制内容方面主要是与行政事业单位经济业务相关的预算控制、收支控制、资产控制、采购控制、建设工程、合同控制等六个方面。从行政事业单位内部控制的定义可以看出，它是把制定制度纳入了内部控制的定义中，行政事业单位内部控制就包含了制度和标准两层含义。行政事业单位在建立内部控制时，就要按照单位为履行职能，强化管理，实现总体目标要求，通过建立
8、起管理制度和操作标准形成一个内部控制保障体系，对本单位的风险而进行的自我约束和标准。这个保障体系由内部控制环境、风险评估、信息与沟通、监督与评价等要素组成，并表达为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。这个保障体系包括了管理制度和管理标准。显而易见，制度和标准是有区别，而不能混淆。在现实工作中，在平时一般不少材料中，没有严格区分制度和标准，往往用制度代替了包括管理制度、操作标准等一切标准性的东西，因此在人们一般的心目中，制度就代表了一切，这也是我们很多人把标准与制度混为一谈的一个重要原因。 长期以来，我国行政事业单位的管理一直存在盲区，就是国家制定的大局部制度只
9、触及单位，很少管到具体业务，只有财务会计制度管得比较细，却只涉及会计的业务，其他的预算、资产、采购、建设工程等管理都比较粗糙。由于行政事业单位取得的各项资源是政府无偿提供，缺乏管理动力，因此内部管理比较薄弱，且各自为政，制度落实到单位以后，单位内部如何管理，一直都没有得到很好的解决，业务与会计管理脱节，预算同对应的经济业务事项、经济业务事项与会计脱节，不像企业那样受到重视。通过建立“以预算为主线，以资金管控为核心的内部控制体系，健立健全预算管理、经费收支管理、工程建设管理、政府采购管理、资产管理、合同管理等主要经济业务的内部控制标准，有效解决了各单位的制度同标准缺失、弱化、模糊不清以及体系不健
10、全等问题，建立起单位内部各部门的职责权限和按流程办事的标准，为行政事业单位依法提供公共效劳和业务运行提供了有效的制度保证。因此，内部控制标准正好解决了上述脱节的问题，弥补了制度的缺陷。 三、行政事业单位内部控制建设完善建议 厘清制度和标准关系，使大家在内部控制建设中少走弯路，加快推进行政事业单位内部控制标准建设，贯彻好落实好党中央中共中央关于全面推进依法治国假设干重大问题的决定和习近平总书记提出的加强权力运行的制约和监督机制的要求，加强财务管理，标准单位经济活动，强化党风廉政建设，预防腐败，躲避风险，建设好内部控制体系符合财政部的要求。在这里提出以下建议。 一是加强宣传培训，提升行政事业单位内
11、部控制建设的知晓度。现在的培训宣传不再是普及性的、一般的知晓，重要意义的宣传培训；重点应当放在对内部控制理解，体系建设，重要概念，存在的误区等方面。尤其是要对单位领导、财务人员加强培训宣传，让大家对内部控制建设的认识和理解统一到财政部印发的内部控制的定义和党中央去要求上来，而不是片面地理解为只是建立一些制度，或者是拿制度当内控。 二是财政部门加强指导，提升行政事业单位内部控制建设的推进度。当前内部控制标准建设推进较慢的一个重要原因就是财政部门对各单位的指导不够。不少单位，尤其是组织实施的牵头部门及相关人员，对单位如何建，建设的内容，框架体系的构建等感到盲从，不知道从哪里下手。即使建立了，也不符
12、合内部控制标准建设的要求。 三是建立参考指引体系，提升行政事业单位内部控制建设的实用度。虽然从2023年就印发了行政事业单位内部控制标准（试行），要求从2023年1月1日起施行，但很少有单位按照要求进行内部控制建设，一个重要原因是没有可供参考的案例，没有应用指南。因此，建议财政部门应当根据行政事业单位不同行业特点和管理要求，分别建立可供参考借鉴的内部控制标准建设的应用指引体系或者案例，减少大家在认识、理解误区，少走或者不走弯路，加快各单位内部控制建设速度。 四是纳入目标考核体系，提升行政事业单位对内部控制的重视度。由于行政事业单位特别是单位领导是“既得利益者或者“相关特权阶层，不想受到约束和监
13、督，缺乏内部控制建设的主观动力，不像企业建立内部控制是为了追求利益的原始动机，而是需要社会公众来推动。单位内控标准建设没有纳入目标考核范畴，不能与目标绩效挂钩，与初成绩较远，造成被各单位无视现象。因此，把行政事业单位内部控制建设与经济建设、根底设施建设、党风廉政建设、平安生产等目标任务一样纳入各级党委政府对单位及负责人的目标考核，纳入纪委监委党风廉政建设考核，纳入本单位目标考核，纳入单位领导经济责任审计内容范畴，强力推进内部控制建设。 五是积极培育中介效劳，提升行政事业单位内部控制建设的质量度。目前各级各部门由于受到精简机构，“放管服大趋势影响，工作人员编制受限，管理加强，预算控制严格，不能使用编外人员和临聘人员，往往一个人兼任多个岗位工作，特别是许多二级单位或者县区的行政事业单位尤为突出；加之，近年来，脱贫攻坚等国家中心工作，行政事业单位都参与，并抽调人员至少3名常年驻村，更显人员紧缺。同时，组织引进第三方中介参提供专业效劳与也符合当前购置效劳的方向。第三方效劳既可以解决各级财政部门和主管部门指导效劳力量缺乏，也可以很好的发挥专长提供专业效劳，更可以解决单位人员紧张、工作任务重，不能静下心来认真思考和规划，节约时间效劳国家中心任务，很好的解决问题，提升队伍管理，保证各项业务标准，增强效劳，防范和躲避风险。 第8页 共8页
